2019年4月10日，A省某行政執法機關職業制式服裝采購項目掛網招標，采購內容為夏季職業制式服裝和單皮鞋等。該項目招標文件規定：本項目采用綜合評分法，投標截止時間為2019年5月6日上午9:00時，投標保證金為10萬元，投標有效期為投標截止后30日。本項目共有A、B、C、D、E、F六家供應商購買了招標文件并參與投標。5月6日上午11:30時，評標結束后，采購人向參加投標的六家供應商通報了各自的得分和評審排序，C、E、F三家公司綜合得分排名前三。

5月7日上午，供應商A、D向采購人和采購代理機構提出質疑：稱C公司和E公司有串標行為。代理機構對A、D兩家公司的質疑進行回復后，兩家公司均對回復內容不滿意，又走入投訴處理程序。

后經財政部門多方調查，D公司所稱的C公司和E公司串標并無實據，從C、E兩家供應商的投標文件來看，也并無內容異常一致或報價城規律性差異等情形，不足以認定C、E兩家公司視為串標。投訴事項處理完畢后，采購人在簽發中標通知書時發現，該項目投標有效期已過。

針對這一情況，采購人內部出現兩種意見：

第一種意見認為：由于質疑投訴處理等原因造成中標通知書遲遲未發，屬意外事件，應歸于不可抗力，屬于時效中止情形。因此，本項目投標有效期實際上并未到期，采購人可以照常簽發中標通知書。

第二種意見認為：本項目招標文件明文規定，投標截止時間為2019年5月6日，投標有效期為投標截止后30日。本項目投訴事項處理完畢已經是6月10日，超出投標截止30日的約定期限，此時簽發通知書應屬無效行為。

分析與探討

1.投標有效期是投標文件保持有效的期限

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部第87號令）第二十條明確規定，采購人或者采購代理機構編制的招標文件應當包括投標有效期。采購人依據87號令的規定，在招標文件中規定投標有效期，并要求投標人對此作出響應，這一做法是合法的。

采用招標方式簽訂的合同，其締約過程遵循“要約邀請—要約—承諾”三個階段。招標公告和文件屬于要約邀請，投標文件屬于要約，中標通知書屬于承諾。在招標采購實踐中，供應商一般都會按照招標文件確定的投標有效期做出響應，并在投標文件中注明投標有效期。注明了投標有效期的投標文件屬于《合同法》中附期限的要約。根據《合同法》有關承諾期限的規定，投標有效期系采購人對要約文件（投標文件）做出承諾的期限。

2.采購人應當在投標有效期內簽發中標通知書

由上分析可知，投標有效期系供應商就其提交的投標文件承擔相關義務的期限。投標有效期過后，投標文件對采購人和供應商都喪失了約束力。《合同法》第二十八條規定：“受要約人超過承諾期限發出承諾的，除要約人及時通知受要約人該承諾有效的以外，為新要約。”如采購人在投標有效期過后簽發中標通知書，該中標通知書的性質已經不屬于承諾，而是構成了新要約。

也就是說，本項目之前的采購環節因要約（投標文件）失效而自行終止，采購失敗。如采購人此時簽發中標通知書，本質上是新一輪采購活動的開始，撇開新一輪采購活動是否合法暫且不說，該“中標通知書”亦不是對原投標文件的承諾了。

3.采購人應當確定合理的投標有效期

在政府采購招標項目中，投標有效期對采購人和供應商都能起到保護和約束的雙重作用：一方面可以起到約束供應商在投標有效期內不能隨意更改和撤銷投標的作用；另一方面也可以促使采購人加快評標、定標和簽約過程，從而保證供應商的投標不至于由于采購人的無限期拖延而增加風險。一個理性的供應商的報價，應當是考慮了投標有效期內物價波動等方面的風險。

因此，采購人在招標文件中設置的投標有效期應當合理，既不能過長也不宜過短。過長的投標有效期，可能導致投標人為了規避風險而不得不提高投標價格，過短的投標有效期，又可能使招標人無法在投標有效期內完成開標、評標、定標和簽訂合同等相關工作，從而可能導致采購活動失敗。

4.采購人應在投標有效期結束前發出延長通知

財政部87號令在立法時，未就延長投標有效期做出規定。在招標采購實踐中，由于質疑投訴處理等特殊情況，確需延長投標有效期的，采購人應當在原投標有效期結束前，以書面形式要求所有供應商延長投標有效期。供應商同意延長的，其投標保證金的有效期相應延長，但不得修改其投標文件的實質性內容；供應商拒絕延長的，其投標文件在原投標有效期結束后自行失效，但投標人有權收回其投標保證金。

5.質疑投訴處理造成中標通知書未發不屬于不可抗力

《民法總則》第一百八十條第二款規定：“不可抗力是指不能預見、不能避免且不能克服的客觀情況。”招標項目出現質疑投訴屬于常見的現象，不屬于一個有經驗的采購人所不能預見的情形。此外，如因處理質疑投訴而導致簽發中標通知書的時間可能超出投標有效期，也可采取加快質疑投訴處理進度、要求延長投標有效期等方式解決，不屬于“不能避免且不能克服”的客觀情況。

因此，本案所述情形不屬于民法所稱的不可抗力，不適用時效中止情形。采購人應就未在規定時限內簽發中標通知書自行承擔相應責任。

本案啟示

本項目的操作流程，存在兩個缺陷：一是投標有效期設置過短。采購人應當充分考慮采購項目完成開標、評標、定標和簽訂合同所需要的時間，特別是可能遇到的質疑、投訴等情形，合理設置投標有效期。二是未及時采取補救措施。采購人如遇到在原投標有效期結束仍不能簽發中標通知書的特殊情況，可采用向各參與投標的各家供應商發出書面通知，要求其確認延長投標有效期；或加快中標通知書簽發的內部流轉程序等方式，以彌補投標有效期設置過短的缺陷。