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環保PPP中最低需求風險責任如何“擔”

環保PPP實操中目前大部分約定由政府承擔。以污水處理為例，該類PPP項目一般約定基本水量（保底水量），且約束對象主要是政府（如果沒有達到基本水量，政府按基本水量付費，“照付不議”）。這種風險通常為政府所承擔。很多污水處理項目都約定了在規定年限中（如運營期開始的前三年），60%-80%不等的基本水量。通常，所在城市城鎮化水平越高、經濟發展水平越高、項目所覆蓋的范圍越高，這一比例相反越低。基本水量成為傳統污水處理企業的基本收入保障，一定程度上具有“旱澇保收”的特征。在這種機制下，通常還會約定在實際處理量超過設計規模時，政府對社會資本（或項目公司）的付費標準及付費金額相應調整機制。一般都認為，PPP 項目由社會資本負責具體實施，但頂層設計是地方政府做出的，因此包括項目規劃不合理、最低需求預測不準確、配套設施不到位、出現競爭性項目等在內的事項導致的風險責任在于政府，相應的風險也應由政府承擔。

現實出現此類風險向社會資本轉移的現象。隨著PPP合作范圍不斷擴大、模式持續創新、競爭逐漸加劇，最低需求風險出現從政府向社會資本轉移的案例。比如污水處理項目中采取廠網一體化運作時，廠網建設、運營責任由社會資本方承擔，有些項目將污水進水量大小視為與社會資本方管網建設范圍及質量相關，因此不設保底水量，實際上最低需求風險由社會資本方承擔。如中部某市污水處理PPP的法律文件明確規定，社會資本方提供的服務應“符合城市總體規劃，滿足特許經營區域內日常需求，以及具備適度的儲備能力”。該政府允許合理的建設費用計入固定成本，但日常經營性付費必須根據實際處理水量計算，即政府不進行水量兜底。南部某市打包污水處理廠項目則是最新典型，受到各方關注。該項目不設保底水量，而是建立環境績效付費機制，根據污水處理廠月平均進水COD濃度，確定進水濃度系數，對各廠進水濃度進行考核，并以此作為污水處理服務費計算依據。

我們注意到，國內有些水環境綜合治理PPP項目、黑臭水體治理PPP項目，里面包括污水處理廠、水體修復、景觀改造等內容，特別是污水處理廠部分還涉及保底水量，但實際環境改善的績效不盡如人意，地方政府已有怨言，甚至作出要求限期改進、否則延遲付費或減少付費的表態。同時，部分縣級城市實施的垃圾焚燒發電PPP項目“吃不飽”、污水處理PPP項目“曬太陽”的現象存在，也讓地方政府的付費意愿出現降低跡象。2017年4月，南方另一城市海綿城市建設PPP試點項目也未設定保底水量，說明最低需求風險并非不能轉移。

不過，風險如何合理分配是PPP的核心。目前，業界已形成PPP風險分配原則的共識，即“由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險”、“承擔的風險程度與所得回報相匹配”，以及“承擔的風險要有上限”。在單體污水處理廠PPP項目上，政府對項目規劃有最高決策權限，更有能力規劃好和安排好水量，因此這類項目的最低需求風險由政府承擔具有合理性。盲目把最低需求風險轉移給社會資本方，在風險和收益相匹配的原則下，社會資本方將要求獲得風險增加相應帶來的風險溢價，最終導致政府長期支出增加，也不利于達成PPP長期運營效率提高這一核心目標。而在廠網一體化項目，風險分配和付費機制有兩種。其一是項目在形式上打包、但付費拆分處理，即污水廠按單體項目水價及水量付費（含基本水量），管網則采用“可用性付費+績效服務費”的方式付費，整體上屬于需求風險轉移的狹義特許經營模式。其二是形式和實質均達到一體化，即將考核指標徹底改為污染物減排標準的效果支付模式，付費與績效完全捆綁，不設保底水量。兩者相比較，政府和社會資本哪方更有能力承擔需求風險、承擔此類風險的一方相應提出哪些要求、績效考核是否清晰易行都是需要考慮的因素。