EPC模式下工程項目全過程造價管控關鍵點

在國家相關部委的大力推動下，工程總承包模式正由工業領域全面拓展到建筑、市政等領域，新一輪工程總承包和項目管理的熱潮已經到來，并促進建筑業改革不斷邁上新的臺階。2017年2月21日，國務院辦公廳下發《關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號），再次提出加快推行工程總承包。裝配式建筑原則上應采用工程總承包模式。政府投資工程應完善建設管理模式，帶頭推行工程總承包，培育全過程工程咨詢。

一、EPC總承包管理模式特點

工程總承包是發達國家根據市場需要演變和發展起來的,有近百年的歷史。在20世紀80年代，發展出“設計+采購+施工”總承包(EPC)模式。在EPC模式下，業主和總承包商建立合同關系，即由一個承包商承包工程項目的全部工作，包括設計、采購、施工，甚至包括前期的策劃、方案選擇、可行性研究和項目建成后的運營管理，承包商向業主承擔全部工程責任。實施工程總承包，對于業主來說有一個工程整體功能負責的總承包商，項目的責任體系是完備的。對總承包商而言，可以有效的減少合同糾紛和索賠。同時，由于總承包模式的工程建設是連續的，因此可以減少責任盲區，保證業主既定項目目標的實現。

二、EPC模式下政府投資項目造價管理中存在的問題

（一）對投資決策階段造價確定缺乏有效依據。長期以來，我國的工程建設存在投資膨脹嚴重的現象，造成工期越拖越長，工程造價越來越高，原因是缺乏建設前期確定工程造價的有效依據，只能依據專家、決策者們借鑒已完成的項目工程造價進行估算，但又往往因為諸多因素影響，三超”現象相當普遍。

（二）設計階段的工程造價控制不嚴。采用EPC模式的項目在招標之前往往只有設計方案圖，還沒有詳細的設計施工圖，業主未對項目的背景概況、范圍內容、預期目標、功能需求、主要技術經濟指標、設計標準以及材料設備的品牌、規格、檔次做出準確完整的定義和描述，承包商不能充分理解業主的要求，在投標中進行合理報價，可能會在工程建設過程中不必要的合同變更，引起投資額的失控。另外，EPC模式中總承包商對設計、施工和采購全權負責，承包商必須通過優化設計來節約成本、謀取利潤。由于設計和施工同屬一個總承包商，往往會出現EPC承包商只偏重經濟效益，通過不合理的“設計優化”、“高標準設計、低標準施工”，甚至降低項目品質要求等手段追求高額外潤。

（三）施工階段造價缺乏事前控制。施工階段特別項目前期的合同起草未對項目實行精細化管理，只是做好大環境的充分調研和外部協調工作，未明確責任、范圍及完整的合同條款和技術規范書，開工前準備不充分存在“三邊工程”邊勘察邊設計邊施工，分包商供應商的交叉協調不力等情況，導致造價難以控制，容易在結算階段造成隱患，導致索賠。

（四）竣工階段造價控制存在的問題。大多數工程項目在工程竣工結算階段，存在報審的竣工結算書不規范、結算資料不完整，竣工圖紙與實際情況不符、設計圖紙量偏大，結算多算、高套定額單價、高套取費標準，對賬過程中爭議較大、扯皮現象嚴重等等情況，導致工程結算周期較長，影響工程建設項目的使用和建設工程造價的確認。

三、EPC模式的政府投資項目全過程造價控制策略

目前全國各地區積極響應國家的號召，形成EPC模式下的政府投資項目控制方案，并在全國8個省執行了具體的試點項目，并在2018年1月，正式確定了工作中的規范化管理標準。結合目前EPC模式下的政府投資項目，提出以下策略。

（一）決策階段的投資管理。

加強EPC項目前期論證，明確項目建設內容、建設標準、建設規模、建設投資。其中確定建設標準和建設規模時要量力而行，不能盲目追求高標準，更不能人為擴大建設規模，確保項目技術上可行，經濟上合理，社會效益明顯，使建設項目真正具有可行性，而不僅僅是具有可批性。重大項目或非應急項目，具備深入可開展項目前期論證工作的，在啟動項目招投標前，應該盡可能完成初步設計工作。

（二）招投標階段的投資控制。

一是明確招標控制價。以投資估算中勘察設計費、工程設備費、備品備件費、建筑安裝費、技術服務費、暫估價（材料、設備、專業工程、其他項目）為招標控制價，作為投標時的最高限價，控制投標人的投標報價。二是制定恰當的評標辦法，鼓勵投標人以不低于成本的適當低價中標。

（三）施工階段的投資控制

1.合同簽訂的造價管理

（1）明確合同形式。采用固定總價合同，不采用固定單價合同，通過總價包干，控制投資風險。總價包干合同項下，無論何種原因，超出合同金額一定比例范圍內（通常為5%以內）的投資超概算風險一律由工程總包單位承擔。

（2）明確風險分配原則。通過合理分配風險，降低建設單位管理風險，將投資管理的責任適度轉移給工程總承包單位。

（3）嚴格控制轉包分包。防止總承包單位轉移風險，違法分包，導致工程投資失控或降低工程標準。

（4）合同評審。合同簽訂前，建設單位可委托造價咨詢單位、法律顧問單位、項目管理單位、監理單位對設計施工總承包合同進行會審，特別是合同計價、支付條款和風險分擔機制相關條款的評審。

2.項目設計的造價管理

（1）推行限額設計以節約成本。EPC總承包合同簽署階段，設計尚處于方案設計或者初步設計階段，對于一些技術性要求比較高的項目，甚至處于概念階段，很多報價和工程量都是根據經驗估算的。做好限額或限量設計，對于總承包項目成本控制至關重要。在滿足國家規范、規程和地方標準的前提下，從優化設計角度進行方案論證，審查設計文件，檢查設計進度，同時在項目實施過程中嚴格控制設計變更。

（2）共同參與。初步設計和施工圖設計工作必須由施工總承包單位共同參與，設計成果需要聯合體各方共同簽字、蓋章。設計施工總承包單位自行完成或者分包工程設計的，工程設計圖紙和竣工圖紙應當增加設計施工總承包單位圖簽欄，并由設計施工總承包單位項目經理簽字。

3.項目實施階段的造價管理

（1）施工圖預算的評審。編制的施工圖預算控制價不得高于初步設計批復的投資概算中同口徑的建安工程費及其他工程費。如果工程控制價高于投資估算中的限額，必須提請設計施工總承包單位進行設計優化。確實無法通過設計優化控制工程總投資、工程總投資超過批準的概算的，建設單位應該及時報項目審批部門調整概算。以評審后的工程造價審核報告作為簽訂固定總價合同和施工階段支付進度款、辦理結算審計的依據。

（2）設計變更實行事前報批制度。無論是建設方還是總承包方提出的設計變更，一律實行事前報批制度。單項或單次金額在合同約定的限額以上的變更項目，實施前書面報建設單位專題會議審批；單項或單次金額在合同約定的限額以下的項目，實施前書面告知監理單位和代建單位，由監理單位、代建單位、跟蹤審計單位共同組織專題會議審查，經審查認為變更不合理的有權予以否定。任何設計變更不得降低初步設計批復的質量安全標準，不得降低工程質量、耐久性和安全度。

（3）工程變更引起的工程費用變化，按照風險劃分原則處理。屬于總承包單位風險范圍的工程變更（含完善設計），超出原報價部分由總承包單位承擔；低于原報價部分，按合同條款規定。屬于項目法人風險范圍的工程變更，工程量清單與合同總價均調整，按規定報批后執行。

（四）竣工結算階段

1.為切實履行EPC項目建設合同，凡工程施工相關簽證手續不全或質量不合格的工程項目，不予竣工結算。如一些變更和簽證項目具體實施的時間點記錄不詳，造成擬取定的材料價格不能與施工實施期對應，簽證文字資料相配合的影像資料偏少且簽字依據不完善；一些隱蔽工程項目無影像資料，欠缺的影像資料易引起誤解，為簽證的審核帶來不小的困難。需要嚴格把控工程設計變更項目的計量簽證，進行復核，對簽證的審核著眼項目建設的全過程，統籌整個項目的情況。

2.竣工圖紙與現場實物進行核對。深入施工現場，收集有關技術參數和現場照片。對材料的尺寸規格，設備的型號數量進行現場實測實量，復核已完成的實物工程量。并根據相關要求以及工程具體情況進行額外的工程量計量和復核。

3.對于未約定采用總價結算項目，結算時往往對能采用清單計價項目進行分解，按清單及配套定額進行組價。承包商在此階段往往采取在套用定額時選取高的定額項目、重復套用定額已包含的工序、對無法核查到隱蔽工程部位放大竣工圖紙工程量或重復計算工程量、運用簽證手段增加合同內應包括的措施內容等方式。對工程范圍外的費用嚴格控制，未按經圖審圖紙要求完成的工作量及未按規定執行的簽證一律不計；凡合同條款明確包含的費用，屬于風險費包含的費用，未按合同條款履行的違約等一律核減費用，嚴格把好審核關。

總結：綜上，政府投資項目的造價管理工作，是貫穿整體工程項目始終的重要內容，也是控制工程成本消耗與收益水平的關鍵。尤其是在EPC模式下的政府投資項目管理中，必須對造價管理內容進行優化與控制，通過技術與經濟手段，優化具體的工作方法，以此保證項目建設的合理性，防止造成政府開支虛耗的問題，并由此提升我國政府部門的項目投資收益水平。