全過程工程咨詢中的三個基本問題及對策

工程建設項目，從項目生命周期的角度透視，大致分為投資決策階段、建設階段和運營等三個階段。其中，投資決策階段，主要圍繞著項目機會研究和可行性進行研究，應根據社會發展需求，科學確定項目性質、投資規模、來源和投資方式，實施以下工作：

一是項目建議書、可行性研究報告、項目申請報告的編制與論證；

二是進行節能評估、社會穩定性評估和環境評價、地質災害評價；

三是前期市場調查、策劃咨詢、概念性設計或規劃設計等工作；

建設階段的核心，在于依據項目建設標準和規模，組織工程建設，實現工程實體；運營階段是工程效用的體現，運營的核心在于向社會提供公共服務，滿足人民日益增長的物質和文化需求。

在現行投資管理體制下，雖然國務院的簡政放權“放管服”，在一定程度上保障了工程的社會效用，但仍需要有資格的企業和對應執業資格的人員來組織實施。例如，在投資策劃階段，需要有工程咨詢、環保、水土保持、規劃設計的資格的企業介入其中，更需要咨詢工程師、規劃工程師從事專業的咨詢工作；在項目實施階段則需要勘察、設計、造價咨詢、工程監理、項目管理等多個專業的資格許可的企業參與，其從業人員，有注冊建筑師、結構工程師、監理工程師、造價工程師等職業資格要求。項目轉入竣工移交（試車）后，進行運營（維護）階段，需要運營者具有相應的運營策劃、營銷和服務能力，例如地產項目維護，國家對物業公司管理有相關要求等。

以上項目三階段理論表明，項目建設的不同階段有不同要求。業主需要與多個民事主體簽訂多個合同，這在業主管理團隊在經濟、技術、法律、財務等專業優勢相對較弱情形下，存在多種項目履行風險，亦不利于項目目標實現。

這一點，在全過程工程咨詢中表現尤其突出，因為全過程工程咨詢把上述不同的合同業務板塊統一打包給一個咨詢公司，不利于專業人做專業事的咨詢業發展，市場上沒有，也不可能有這樣一種包絡工程咨詢各個專業技能的咨詢人員，最多是一種“萬金油”或是一種工程咨詢業務板塊，即勘察、設計、造價、監理、招標代理、項目管理和審計的簡單組合，把從屬于不同專業的咨詢人員整合在一起，沒有從根本上改變工程咨詢企業的發展模式，并不利于工程咨詢企業專業化的發展。為此，本文對全過程工程咨詢落地中存在的問題、難點和痛點，結合市場現狀進行分析，提出相應策略及建議。

一、全過程工程咨詢落地三個基本問題分析

1.全過程工程咨詢法律地位不明晰。

經過梳理，關于全過程工程咨詢的政策性文件有如下特征：

1）2017年國務院發布了關于促進建筑業持續發展的意見[國辦發（2017）19號]，提出了全過程工程咨詢的理念和概念。 

2）住建部關于開展全過程工程咨詢試點的通知[建市（2017）101號]。

3）住建部發改委關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見[發改投資規（2019）515號]，根據《立法法》的規定，這些屬于政策性文件，而《建筑法》、《合同法》、《招標投標法》中是按工程建設不同環節立法，找不到全過程工程支撐的依據。沒有上位法的支撐，在一定程度上得不到強制推行，屬于可有可無的地位，影響全過程工程咨詢新業態的發展。

2.服務酬金的計取及列支問題。

1）傳統的工程咨詢費用有收費標準依據作為參考。雖然工程咨詢服務費，已經由政府指導價改為市場調解價。但在國有資金占主導地位的項目建設中，根據財政部關于評審的相關要求，單獨的設計、監理、勘察、造價等，在招標準備階段，一般是需要財政部門評審出具控制價評審意見后，才能開始招標。

而全過程工程咨詢過程中會出現的若干建設組織模式，例如，“設計+監理+造價”模式、“項目管理+監理+造價”模式。在啟動招標前，對于政府投資項目而言，需要對不同的組織模式獲得主管部門或者財政部門的許可，需要財政評審部門出具控制價的評審意見才能進行下一步的工作。

雖然有指導文件強調，全過程工程咨詢服務酬金可按各個專業咨詢服務費累加，亦可按人工加酬金的方式計取。但它與項目的復雜程度、服務內容、期限、投入人員的素質等資源關聯度極高，況且全過程咨詢大多是較大的項目，少則上億，多則十幾個億，取費基數較大，匯總打包后金額較大，出具一個合理的收費，是需要慎重研究的，因是簡單地將各個專業咨詢費用的累加，與傳統的平行發包模式并沒有本質區別，也不利于全過程工程咨詢的發展或是咨詢效用提升。

2）關于全過程工程咨詢費用的列支問題。

能查閱到的相關政策文件如下： 

①發改委、住建部關于推進全過程咨詢服務的若干意見[發改投資規（2019）515號]指出，全過程咨詢服務酬金在項目投資中列支的，所對應的單項咨詢服務費用不再列支。

②項目建設費用的來源，一般參照項目可行性研究的投資估算和初步設計概算,政策依據是國家發改委、建設部關于印發“建設項目經濟評價方法與參數的通知”[發改投資（2006）1325號]，建設投資由工程費用（建筑工程費、安裝工程費、設備購置費）、工程建設其他費用和預備費組成。

雖然，全過程工程咨詢費用應在工程建設其他費用的范圍，但問題是在工程建設其他費用范圍內。例如，項目管理費、監理費、造價咨詢費、勘察費用、相關專項費用都是單列形式出現，沒有全過程工程咨詢費，雖然發改委[發改投資規（2019）515號]文件規定“全過程工程咨詢服務酬金在項目中列出，所對應的單項咨詢費用不再列支”但在政府投資項目的實踐中，需要在招標前進行財政評審。這些原則性政策文件對財政評審的約束性較弱。

③全過程工程咨詢有多種組織模式，咨詢標準較難統一，向業主提供的服務成果的精度和深度如果不能在招標前，把業主需求羅列清晰明確，在實踐中會有很多“詬病”，這也是全過程工程咨詢較難落地的原因之一。

3.誰牽頭組織全過程工程咨詢

國內傳統的工程咨詢模式是典型的“鐵路警察各管一段”！那么，誰牽頭組織全過程工程咨詢有利于項目建設呢，一些行業主管部門頒發的政策性文件中各說不一。

設計方認為，設計影響投資在80%以上，設計師負責牽頭把控項目較為合理；

造價方認為，項目最終體現在投資費用上，花小錢，辦大事是業主的愿望，造價工程師應牽頭合適；

監理方認為，“三控=管理-協調”是監理的強項，與全過程工程咨詢的進度、投資、質量、安全、現場綜合管控一脈相承，監理工程師牽頭較為合適；

項目管理方認為，全過程工程咨詢屬于項目管理的延伸，體現其綜合性、復合性的智能技術性特征，應由項目管理或咨詢工程師牽頭合適。

那么，到底誰牽頭更有利于全過程工程咨詢發展或是工程咨詢行業轉型升級，并沒有統一答案，但任由市場這樣無序發展，肯定對其無利或是有害。

二、全過程工程咨詢落地的對策建議

針對全過程工程咨詢落地存在的問題，本文提出以下對策建議：

建議1.盡快明確全過程工程咨詢的法律定位。

全過程工程咨詢是一種大咨詢概念下的新的業態形式，是對現行工程咨詢中的五方責任主體的綜合涵蓋。

首先，應從國家層面，即在國家法律、國務院行政法規層面得以體現，明確全過程工程咨詢參與人、監督人和管理人的法律責任；

其次，行業主管部門需要按其行業項目特點和需求，頒布其全過程工程咨詢的部門規章、收費管理辦法及規范性文件，以有力指導全過程工程咨詢行業的發展；

第三，地方人民政府應結合本地實際需要，制訂并頒布全過程工程咨詢地方法規或規章，以推動全過程工程咨詢在地方的發展與落地。

建議2.盡快出臺全過程工程咨詢的合同文本，明確不同“菜單”組合模式下的雙方權力與義務，將全過程工程咨詢服務酬金列入工程總投資中。 

全過程工程咨詢有不同的組合模式。同時，不同組合模式中，當事人間又存在著不同的權利和義務，直接影響全過程工程咨詢結果。為此，迫切需要行業管理部門或是行業協會整合資源，組織研究并頒布不同行業的全過程工程咨詢合同文本，明確不同牽頭人的責任、全過程費用構成及當事人的權利和義務，以規范引導全過程工程咨詢健康發展。

建議3.引入第三方評價機制，對實行全過程工程咨詢的項目實行中間評價 

和績效考核，以消除社會各界對這一新生事物的“疑惑”和“詬病”陰影。

時間是檢驗真理的唯一標準！全過程工程咨詢較之傳統咨詢模式，是否有利于工程建設，有利于推動國民經濟發展，造福于全社會，關鍵是其經由實踐檢驗，經由績效考核與評價。為此，需要在全過程工程咨詢中，分不同行業、不同專業引入第三方評價機制，與傳統的咨詢模式從績效上進行比較，以績效考核作為推動其健康發展的支撐，對考核中發現的問題及時整改。同時，第三方評價機制有利于政府決策，有利于政府頒布相關文件規范引導全過程工程咨詢健康發展。

建議4.全過程工程咨詢宜從區縣級開始，總結經驗后再全面推廣。 

《國務院辦公廳關于促進建筑業健康發展的意見》、《住建部等部門關于印發貫徹落實促進建筑業健康發展意見重點任務分工方案的通知》中，提出“一推行二鼓勵”意見，在政府投資項目中應帶頭推行，在民間投資中鼓勵實行。

目前，在政府投資項目中，作為業主方的國有企業，地方投資平臺等都有專門的內設項目管理機構，素質較高，經驗豐富，專業性強、需求并不明顯，而在縣級投資項目中，特別是以鄉政府作為業主方的投資項目，幾乎沒有項目管理人員，多利用傳統的臨時指揮部模式，其專業素質和管理項目的經驗較弱，利用全過程工程咨詢服務剛性需求較大。

如何與縣區級業主方達成共識，是關鍵之點，亦是“星星之火、可以燎原”的原始點和起爆點。此外，由區縣級項目開始，有利于實施探索并不斷總結全過程工程咨詢經驗，循序漸進的推動全過程工程咨詢和從業機構、人員的發展。

全過程工程咨詢是國內工程咨詢業融入國際工程咨詢，走向國際工程咨詢舞臺的介入點，同時，也是全面深化改革國內工程咨詢業的需要。為此，對工程咨詢企業，一是要迎合這場改革需要，主動探索、參與全過程工程咨詢；二是要苦練內功，掌握全過程工程咨詢的方法，勇于實踐。

全過程工程咨詢中有大量的客觀規律需要研究和探索，并非是把傳統模式中的設計、監理、造價、采購等人員整合到一起就可以實現。作為工程咨詢企業，要想解決業主在管理項目中的痛點，只有快速培訓并加大復制優秀人才，懂得不同專業接駁規律與管理技能，才能在這場深化工程咨詢市場改革中得到業主的認可，造福于社會。為此，作者愿以本文與同行共勉，共同推動全面深化工程咨詢也的改革與發展。