我國在政府采購法律制度中有明確的防止低于成本價成交的要求和條款。但如何區分“合理低價”與“異常低價”，始終是個難題。本期我們來梳理政府采購中的那些“低價”問題，希望對您有所幫助。

“最低價中標”真的不合理嗎？

最低價中標有一個不可忽視的前提，那就是這個投標產品必須全方位滿足采購文件及采購人的需要。在滿足了采購人需要的前提下，為什么不可以是最低價中標呢？如果不是最低價中標，又該由什么樣的供應商來中標呢？所以，取消最低價中標的做法，并不可行。而且，即使取消最低價中標，也并不能自然形成價高一定質優的買賣博弈機制。

最低價中標是國際通行的評標辦法。《世界貿易組織政府采購協議》有規定："在價格是唯一評價標準的情況下，應將合同授予報價最低的投標供應商"。《國際復興開發銀行貸款和國際開發協會信貸采購指南》有一條表述是：“合同應該授予具有最低評標價的投標，而不一定是報價最低的投標"。最低評標價法符合國際慣例，是不應該被取消的。我們應該遏制的是低價惡性競爭，而不是合理低價競爭。

低于成本價如何認定？

一般來說，貨物類項目中，貨物成本構成=構成貨物主要原料的進價（包括稅收）+集成貨物的人工成本+管理成本+運輸成本+售后服務費用。工程類項目的成本價，目前主要是依據各省或各地出臺的建筑工程預算定額標準或規范進行概算。服務的成本價極為特殊，因為不同服務類型的成本構成不同。

有了統一的成本價計算標準，在認定供應商是否惡意低價投標或低于成本報價時，還應具體情況具體分析。工程的成本價可依據建筑工程預算定額規范編制，其正負誤差為3都屬于正常范圍。供應商的報價只有低于工程正規預算價的15%以上時才算惡意低價投標或低于成本報價。貨物的成本價也有一個公允的判斷標準，即貨物的成本價不能低于市場平均價，這個市場平均價中能節省的只有管理費用。影響管理費用在市場平均價中所占比例的因素也有許多，如供應商所在地的經濟水平、供應商的規模大小、供應商的管理水平等。服務的成本價的判斷標準要相對復雜一些，需要依據具體項目具體判斷。

報價低于其他投標人多大幅度為“明顯低價”？

87號令第六十條沒有明確什么是“明顯低價”，到底低到什么程度算是“明顯低價”？筆者根據多年經驗，認為把投標人報價低于其他通過符合性審查投標人的平均報價20%的確定為“明顯低價”較合理。當然，最終是否認定低于其他通過符合性審查投標人平均報價20%的報價為“明顯低價”，決定權在評標委員會，但這并不影響采購機構在評標前做一些準備性工作。

如何認定低價供應商的價格澄清是否合理？

根據87號令第六十條規定，被評標委員會認為“低價”的供應商應當在合理的時間內提供書面說明，必要時提交相關證明材料；投標人不能證明其報價合理性的，評標委員會應當將其作為無效投標處理。

首先，要求供應商提供書面說明及證明材料的合理時間必須明確，不能因為供應商澄清，無限制地將評標拖延下去。其次，除了書面說明之外，評標委員會必要時也可以要求供應商提供相關證明材料。再次，由評標委員會根據供應商現場澄清狀況來認定其報價是否合理。最后，根據世界銀行對低價投標的處理規則：“如果投標人的證明文件能夠解釋其低價的合理性，則接受投標；如果證明文件基本能夠解釋其低價的合理性，但采購方仍認為有風險，可以讓投標人增加不超過合同價格的20%的履約保證金數量；如果這些證明文件仍不能說明其低價的合理性，則拒絕投標”。

為什么軟件開發項目采購中經常出現超低報價？

一般來說，貨物、工程類項目存在大量的原材料、人力、物流等成本，報價之間差距有限，超低價或零報價往往出現在軟件開發項目中。從系統軟件生命周期構成的兩階段（即開發階段和維護階段）分析，系統軟件的成本由開發成本和維護成本構成，比例約為1:2。部分供應商為了霸占市場，濫用競爭優勢，故意壓低開發成本進行投標，以此手段擊敗競爭對手取得中標資格，隨后在系統開發的過程中通過設置技術壁壘、保留源代碼等方式，實現對整個系統開發項目的“綁架”，最終利用維保、二次開發陸續收回后續成本。

軟件開發項目中如何判定低于成本價投標？

傳統IT服務主要包括定制軟件開發、信息系統集成、信息化項目監理、系統運維服務等。此類IT項目里雖然也有生產資料折舊等其它成本，但主要是人工成本。以評標角度，判斷IT服務的成本，主要是看投標人報價是否低于提供服務所需的人工成本。

IT服務的人工成本就是供應商員工為本項目所投入的勞動成本，計量單位一般為人日、人月或人年。人工成本主要包括工資、五險一金、差旅費、公攤費用等，供應商員工的人月成本一般可按月工資的1.5倍—2倍進行估算。

為了更便捷地判定成本，在編制招標文件時，可以讓投標人在分項報價表中，用此類計量單位給出報價。例如軟件開發項目，可要求對應系統中每個功能模塊給出人月報價和人月數，兩者相乘即為此模塊的報價。

在評審階段，評委可從人工成本和投入時間這兩個參數來評估報價是否低于成本。一是根據業界普遍人工成本進行估算，評估人工成本報價是否過低。例如一線城市的開發工程師人月平均報價如果低于8000元，就有低于成本的可能。二是根據IT服務的具體內容，分析預計要投入的時間是否可滿足項目進度和建設要求，這方面要發揮專家技術業務的特長，根據具體項目特點進行判斷。

詢價采購中，最低報價相同該如何處理？

根據《政府采購法》第四十條第四項規定，采購人根據“符合采購需求、質量和服務相等且報價最低”的原則確定成交供應商。分析《政府采購法》的立法目的，可以發現：其中最為核心、最能體現規制政府采購活動特點的立法目的應該是“提高采購資金的使用效益”。盡管兩家供應商均屬于“質量和服務均能滿足采購文件實質性要求”的供應商，但一般情況下，兩家供應商提供的貨物的質量、供貨方案和售后服務不可能完全一致。

因此，可依據“提高采購資金的使用效益”這一立法目的，對兩家供應商提供的貨物技術性能參數、供貨或售后服務方案等方面進行比較，擇更優者為成交供應商。采購人如采用該方式選擇成交供應商，將使有限的采購資金發揮更大的效益，性價比最高，符合《政府采購法》立法目的中“提高采購資金的使用效益”這一原則要求。

禁止供應商報低價，合理嗎？

競爭是市場經濟的基本特征。但“競爭”必須在法律允許的框架下進行，也就是公平競爭。馬克思曾在《資本論》中闡述到：形成價值實體的勞動是無差別的一般人類勞動,商品價值并不決定于商品生產者的個別勞動時間，而決定于社會必要勞動時間，即在現有的社會正常的生產條件下，在社會平均的勞動熟練程度下制造某種使用價值所需要的勞動時間。我們對待是否低價，必須要認定企業的商品所需要的勞動時間是否低于“社會平均的勞動熟練程度下制造某種使用價值所需要的勞動時間”。而即使高于，企業的商品（產品）還有一個所處的生命周期不同而價格也不同。如果企業再采用“低價格滲透策略”，那么，在政府采購活動中“一分錢中標”（在廈門市信息中心公開招標外網云服務項目采購中，騰訊云報出了一分錢的報價）就不足為奇了。而到目前，兩年過去了，也沒有關于騰訊云低質服務的相關報道。所以不能禁止供應商在政府采購活動中報低價行為。

87號令第六十條等于變相設置了最低限價嗎？

87號令第六十條規定：評標委員會認為投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價，有可能影響產品質量或者不能誠信履約的，應當要求其在評標現場合理的時間內提供書面說明，必要時提交相關證明材料；如果投標人不能證明其報價合理性的，評標委員會應當將其作為無效投標處理。有人認為本條規定變相設置了最低限價。筆者認為，87號令這一規定與設置最低限價這種做法，從根本上說都是預防投標供應商的惡意低價競爭，但兩者是有實質性差異的。

設置最低限價的做法（事實上是不允許的），所設置的最低限價應當與最高限價一樣在招標文件中事先載明。因此，此做法對投標人報價制約是事前的、明確的。而87號令第六十條規定的“低價”是其他投標人的報價，是不確定的，對投標人報價時是不應該構成明顯制約的，但會對惡意低價起到提醒和預防的作用。因此，投標人報價時不需考慮是否超過某個規定值（最低限價），但必須考慮報價是否合理。