《深化政府采購制度改革方案》要求建立集中采購機構競爭機制。集中采購機構開展競爭，是圍繞著集中采購業務，即集中采購目錄內品目的采購業務的競爭。《政府采購法》規定，納入集中采購目錄屬于通用類的政府采購項目，應當委托集中采購機構代理采購。作為協議供貨的電子化平臺，政府采購電子賣場解決的是集中采購目錄以內、公開招標限額標準以下的政府采購，也應當屬于集中采購業務，委托集中采購機構執行。

目前，中央單位的政府采購電子賣場業務均由集中采購機構承擔。在協議供貨制度從中央向地方推廣的過程中，一些地方的電子賣場建設運營主體卻不是集中采購機構，而是財政部門。政府采購電子賣場的運營主體到底是財政部門還是集中采購機構？財政部在中央單位開展協議供貨制度的文件中明確了財政部門和集中采購機構的權責，但政府采購法規文件中卻缺乏關于協議供貨制度的詳細規定。地方在電子賣場業務執行中并沒有完全參照中央單位電子賣場的運營模式，而是依據各自不同的認識確立了不同的運營主體。集中采購機構開展競爭，要不要在電子賣場業務中開展競爭？如果電子賣場也是競爭的業務之一，那么歸屬于財政部門的電子賣場與歸屬于集中采購機構的電子賣場之間的競爭，不就成了財政部門和集中采購機構之間的競爭嗎？政府采購電子賣場的運營主體歸屬問題本質上是協議供貨標后執行中運營主體的歸屬問題，這看似是一個小問題，但正是對這個小問題的不同認識，造成了當前集中采購機構不同的發展狀況，甚至還將影響集中采購機構的生存與發展。對這個問題進行研究，并不是要改變現狀，而是要厘清電子賣場監督管理職能和執行職能的邊界，同時在集中采購機構開展競爭的大背景下探索電子賣場的發展和集中采購機構的未來。

財政部文件對執行協議供貨制度的規定

財政部在《中央單位政府采購管理實施辦法》（財庫〔2004〕104號）、《中央單位政府集中采購管理實施辦法》（財庫〔2007〕3號）、《財政部關于進一步做好中央單位政府集中采購工作有關問題的通知》（財庫〔2009〕101號）三份文件中對中央單位協議供貨執行中各方的職責進行了明確規定。這三份文件始終貫徹《國務院辦公廳轉發財政部關于全面推進政府采購制度改革意見的通知》（國辦發〔2003〕74號）關于政府采購管理職能與執行職能分離的要求。《中央單位政府集中采購管理實施辦法》（財庫〔2007〕3號）在總則中規定：“政府集中采購實行監督管理職能與操作執行職能相分離的管理體制。財政部是中央單位政府采購工作的監督管理部門，負責政府集中采購活動中的各項監督管理職責。中央單位和集中采購機構履行操作執行職能，接受財政部的監督管理”。

作為主管部門的財政部，在協議供貨執行中主要承擔了管理職能，負責對協議供貨或定點采購的管理、執行要求和處罰等作出規定。財政部負責備案的事項有：采購方案（包括擬采用的采購方式、采購進度計劃、供應商資格條件、評標或評審標準、中標或成交供應商數量或淘汰比例、服務承諾條件和協議有效期等內容）；集中采購機構組織的協議供貨、定點采購協議書副本。負責審批的事項有：集中采購機構組織實施協議供貨采購、定點采購，其實施方案、招標文件、中標結果、協議內容中需要變更的；政府集中采購的協議供貨協議書、定點采購協議書和財政部門直接支付項目采購合同的變更，涉及支付金額的。財政部對中標供應商履約實施監督管理，對協議供貨或定點采購的中標供應商進行監督檢查。涉及對中標供應商處以罰款、禁止參加政府采購活動、列入不良行為記錄名單等處罰的，應由財政部依法作出決定。

作為操作執行部門的集中采購機構，在協議供貨中主要承擔具體實施的組織工作。集中采購機構應在協議供貨或定點采購活動開始前征求中央單位和供應商等方面的意見，制定采購方案。采購方案應在確定貨物、服務項目目錄和供應商名單前報財政部備案。集中采購機構負責確定和公告協議供貨、定點采購中標貨物、服務項目目錄和供應商名單。協議供貨或定點采購實施中，集中采購機構應根據協議約定對實施情況進行跟蹤和市場調查，督促中標供應商按照協議規定履行價格和服務的承諾。同時，還要按照與供應商簽訂的采購協議內容，對協議產品價格、定點服務質量、供應商執行協議情況等進行檢查和監測，并淘汰考評不合格的供應商。集中采購機構作為采購活動的組織者，可以對違反采購協議規定的行為向社會進行公告，但禁止評審專家和供應商參與政府采購活動、罰款等處罰，應由財政部依法作出決定。

作為采購人，中央單位應按照財政部規定和集中采購機構公告的協議供貨、定點采購貨物、服務項目目錄及供應商名單實施采購。供應商違反協議或者不遵守中標承諾的，中央單位可以向集中采購機構反映，也可以向財政部反映。

財政部在協議供貨執行的規定中，始終堅持“管采分離”原則，將協議供貨的具體組織工作委托給集中采購機構。集中采購機構一方面按照財政部的規定，另一方面按照框架協議中與供應商的約定組織開展工作。協議供貨、定點采購的執行以財政部規定和指定媒體及相關媒體共同公告的貨物、服務項目目錄和供應商名單為準，媒體公告結果不一致時，以財政部指定媒體為準。集中采購機構負責公告工作。隨著互聯網技術的飛速發展，通過網站建立的協議供貨電子化平臺，早期的功能其實就是代替傳統媒體公布貨物、服務項目目錄和供應商名單，即為采購人提供查詢功能，這也是政府采購電子賣場最基本的功能。財政部未出臺協議供貨制度的具體規定，地方在執行協議供貨時本應參照財政部對中央單位協議供貨的制度設計，而現實卻并非如此。

地方在執行協議供貨制度中的認識分歧

地方在執行協議供貨制度中，一部分省市嚴格參照中央電子賣場監督管理與執行運營分離的模式，一部分省市的財政部門并沒有將電子賣場的運營歸屬于集中采購機構，而是自己既監督管理又執行運營。這主要源于人們對誰是協議供貨公開招標項目的采購人存在分歧。在《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第18號）廢止之前，協議供貨項目必須采用公開招標方式確定商品和供應商。既然是公開招標項目，就必須有采購人和采購人的委托。協議供貨項目的采購人是相關所有預算單位，然而項目招標過程中不可能所有預算單位都參與，這就需要一個能代表所有預算單位的采購人代表，將協議供貨項目委托于集中采購機構。

（一）財政部門作為采購人代表

財政部門作為采購人代表，自然要與中標供應商簽訂供貨合同，但這一采購人代表并不是真正的采購人，采購合同也無法確定具體的采購數量等，因此二者簽署的是一個框架協議，在這個框架協議下，再由有關預算單位與中標供應商簽訂供貨合同。財政部門與中標供應商簽署框架協議，財政部門要負責標后的組織運營工作。因此，財政部門作為政府采購電子賣場的運營主體是沒有問題的。但是，在協議供貨早期“定產品、定價格、定服務、定期限”階段，電子賣場僅為采購人提供查詢功能，產品、價格都是通過公開招標確定下來的，作為采購人代表的財政部門并沒有進入執行層面。當“定產品、定價格、定服務、定期限”發展到“定品牌、控價格、定服務、定期限”階段時，產品需要不斷更新，進而要求價格進行調整，然而最初的產品價格是通過招標定價，產品更新的價格依靠什么手段定價呢？除非是通過法定采購方式獲取價格，否則其他一切價格調整都毫無依據。在線競價的實質是詢價，因此其價格也屬于通過法定采購方式獲取。事實上，只要不是法定采購方式獲得的價格，其他手段獲得的價格從某種意義上講都是對價格的人為干預。而一旦干預價格，財政部門就進入了微觀經濟領域的執行層面，類似裁判員開始“下場踢球”，自己監督管理自己。而《國務院辦公廳轉發財政部關于全面推進政府采購制度改革意見的通知》（國辦發〔2003〕74號）早已明確要求管理職能和執行職能分離，管理機構不得進入采購市場參與商業交易活動。

（二）集中采購機構作為采購人代表

集中采購機構是采購代理機構，屬非營利性事業法人。其是否可以作為協議供貨項目公開招標的采購人代表呢？事實上，集中采購機構因為常年負責集中采購目錄內項目的招標工作，對集中采購目錄內的品目是最熟悉和最了解的。集中采購機構一端連接著采購人的需求，另一端連接著供應商的供給，第三端還連接著財政部門的制度政策，在圍繞品目配置設置進行協議供貨公開招標以及標后的運營中，集中采購機構是最適合承擔采購人代表這一角色的。但是，集中采購機構作為采購人代表，也存在著自己委托自己的問題。采購人和集中采購機構之間本身是一種制衡，如果自己委托自己，就會使這種制衡失去意義。實踐中，為避免自己委托自己的狀況，集中采購機構往往會在機構內部予以區分，即作為采購人代表的是一個部門，負責代理業務的是另一個部門。集中采購機構作為采購人代表負責運營電子賣場，實際上是財政部門賦予其法定招標代理業務以外新的業務職能。盡管運營電子賣場這一業務職能不是法定的，它卻有助于集中采購機構更為專業化。

鑒于以上兩種情況各有利弊，在協議供貨的具體實施中，也存在著部分省市將以上兩種情況進行綜合的做法。即財政部門作為采購人代表，在協議供貨項目公開招標階段，與中標供應商簽署框架協議；在標后電子賣場的運營過程中，委托集中采購機構負責運營。

電子賣場的發展與集中采購機構的未來

政府采購電子賣場發展到今天，很多地方已經放棄了公開招標方式，取而代之的是公開征集入圍，盡管這種公開征集入圍尚無法律法規依據。即使不再采用公開招標方式，采購人代表的問題依舊存在，采購人代表也依舊需要和入圍供應商簽署框架協議。

在政府采購電子賣場向電商平臺學習的過程中，運營主體和傳統電子賣場發生了一些新的變化。其中，最顯著的特征是電子賣場的運營主體不再是采購人代表。供應商的入駐方式、交易規則由電子賣場制定，供應商與電子賣場運營商簽署框架協議。過去，電子賣場只是作為協議供貨的電子化執行平臺，其建設運營主體是采購人代表，電子賣場的系統所有者也為采購人代表。如今，電子賣場的建設運營主體是電子賣場運營商，采購人代表僅采購了電子賣場運營商提供的服務，而不是采購了電子賣場系統，采購人代表對電子賣場系統只有使用權而沒有所有權。這種情況實際上是將采購人代表的部分權利和職責讓渡給了電子賣場運營商。但電子賣場運營商除了使用在線競價獲取價格的方式外，其他獲取價格的方式都不是政府采購法定方式。財政部門作為采購人代表，為所有預算單位提供電子賣場平臺服務，同時未干預價格，看起來也沒有“下場踢球”。然而，如果嚴格執行政府采購相關法規，這種電子賣場平臺服務仍有待商榷——如果財政部門作為采購人直接采購了電子賣場平臺服務，那么集中采購目錄內的品目必須委托集中采購機構執行的法定要求又該如何理解呢？

在協議供貨執行的十幾年間，凡是電子賣場的運營建設由集中采購機構承擔的，可以說集中采購機構的規模都是在不斷壯大。反之，電子賣場的運營建設由財政部門承擔的，要么根本就沒有集中采購機構，要么就是集中采購機構的業務規模在不斷萎縮。從某種意義上說，電子賣場的平臺服務取代了集中采購機構所承擔的電子賣場運營建設業務。如果集中采購機構開展的競爭涉及電子賣場，而相互競爭的集中采購機構又都使用同一電子賣場的平臺服務，競爭的價值何在？如果集中采購機構開展競爭，取消其非營利事業法人性質，那么它和社會代理機構又有什么區別？當集中采購機構變為純粹的招標代理機構，隨著集中采購目錄范圍越來越小、公開招標限額越來越高，集中采購機構還會有多少招標代理業務？政府采購電子賣場的運營主體問題看似是一個小問題，卻折射著新時代政府采購即將到來的大變革。