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政府采購之種種認(rèn)識誤區(qū)辨析

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政府采購以其公開、透明被譽(yù)為陽光工程。但實(shí)際工作中存在著種種認(rèn)識上的誤區(qū)有必要予以澄清,以推動政府采購工作的順利進(jìn)行。政府采購不等于招投標(biāo)、不等于政府購買行為、不等于監(jiān)督采購、不等于某政府的采購,也不完全等于集中采購,集中采購未必產(chǎn)生集中腐敗。

誤區(qū)之一 :政府采購等于招投標(biāo)

招標(biāo)是一種按規(guī)定程序購買商品、服務(wù)或工程的交易方式;政府采購制度是一種規(guī)范政府采購行為并對采購過程進(jìn)行管理的一種控制系統(tǒng)。招投標(biāo)以其公開、透明而成為政府采購五種方式中最主要的采購方式,以致于人們在觀念上把招標(biāo)與政府采購混為一談。但是,招標(biāo)與政府采購制度仍有很大區(qū)別。

首先,政府采購制度所規(guī)范的是政府部門用于自身消費(fèi)的采購和政府投資于公用設(shè)施、公共事業(yè)的采購。在西方國家,以上部分被劃為公共市場的范圍,主要受國家公法或行政法的約束。招標(biāo)在任何國家都不對適用對象和適用范圍進(jìn)行特別限定,無論是政府還是民間,無論是國有還是私營,任何企業(yè)、組織或機(jī)構(gòu),只要認(rèn)為必要并可行,都可以運(yùn)用這種方式。

其次,政府采購制度的運(yùn)行過程與招標(biāo)不同。招標(biāo)程序的起點(diǎn)是發(fā)出招標(biāo)公告,通過投標(biāo)、評標(biāo)和中標(biāo)幾個階段,授予合同標(biāo)志著招標(biāo)過程的結(jié)束。而政府采購制度從管理采購計劃開始,通過采購預(yù)算(計劃)的編制審批,合同條件的審查,采購方式的確定和采購程序的操作,合同的簽署和履行,最終以采購結(jié)果的驗收和統(tǒng)計評估而標(biāo)志采購工作的結(jié)束。因此,政府采購制度所涉及的范圍更廣、管理的環(huán)節(jié)更多,對政府采購管理部門的要求也就更高。

再者,政府采購要承擔(dān)更多的實(shí)現(xiàn)社會政策目標(biāo)的責(zé)任。如,保護(hù)環(huán)境、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、保護(hù)民族工業(yè)、穩(wěn)定物價、促進(jìn)國際貿(mào)易等重大政策目標(biāo)。招投標(biāo)制雖然也有如促進(jìn)公平競爭、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序等作用,但作用有限。

最后,政府采購合同雖然要遵守民事合同,但同時也具有區(qū)別于民事合同的公法性質(zhì)。出于公共利益的考慮,政府機(jī)關(guān)在政府采購活動中,享有一定限度的行政特權(quán),如合同履行的監(jiān)督控制權(quán),單方面決定取消招標(biāo)或解除合同等。通過招標(biāo)簽訂的其他非政府采購合同,只適用于民事合同法,不具有公法的性質(zhì)。

因此,政府采購不等于招投標(biāo),不能以已經(jīng)實(shí)行了招投標(biāo)為借口,規(guī)避政府采購。

誤區(qū)之二:政府采購等于政府購買行為

政府采購是市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府將其自身消費(fèi)和公共服務(wù)、公共設(shè)施的采購權(quán)賦予某一 特定部門(從國際慣例看一般為財政部門),按規(guī)定程序和方式進(jìn)行的以招標(biāo)為主的專家型采購;政府購買是計劃經(jīng)濟(jì)條件下,政府將上述采購權(quán)賦予各預(yù)算單位,由其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或指定人員直接進(jìn)入市場一手交錢一手交貨、以個人經(jīng)驗為主的事務(wù)型采購。二者的主要區(qū)別在于:

一是采購管理的主體不同。前者的采購主體是政府,后者是政府部門即各采購單位。政府主體與政府部門主體是不同的,政府部門作為政府某方面的工作機(jī)構(gòu),只有得到政府的授權(quán)才能對外行使職權(quán)。當(dāng)政府將公共采購的管理權(quán)授予某部門時,它才能成為采購管理的主體。

二是采購管理方式不同。前者有統(tǒng)一的采購計劃(預(yù)算),并通過集中采購,充分發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)和專家直接參與的科學(xué)性;后者不可能有統(tǒng)一的采購計劃,因而,不能發(fā)揮規(guī)模效應(yīng),也無專家參與機(jī)制。

三是采購資金的支付方式不同。前者由使用單位出具驗收報告,采購管理部門對采購資料進(jìn)行審核后,國庫將采購款直接支付給供應(yīng)商,建立了采購、審查、付款、驗收相分離的制衡機(jī)制;后者上述采購環(huán)節(jié)均由一個部門或一個人完成,既沒有統(tǒng)一管理的制度,也缺乏相互制約的機(jī)制,極易挪用或浪費(fèi)財政資金。

因此,政府采購不等于政府購買,也不等同于一般意義上的商品采購。

誤區(qū)之三:政府采購等于監(jiān)督采購

根據(jù)財政部有關(guān)規(guī)定,政府采購管理機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)分設(shè),即財政部門內(nèi)設(shè)政府采購管理辦公室,下設(shè)政府采購中心。采購辦負(fù)責(zé)制定政策、規(guī)則和采購管理,包括對分散采購項目的管理;采購中心負(fù)責(zé)集中采購項目的執(zhí)行。這一機(jī)構(gòu)性質(zhì)和職能的定位,應(yīng)該說已十分明確。

如果將集中采購變成監(jiān)督采購,由各預(yù)算單位自行操作,政府采購管理部門或采購中心進(jìn)行監(jiān)督,其結(jié)果,一是勢必造成已列入采購目錄的集中采購項目,變相地變成了分散采購,按分散采購的方式在進(jìn)行集中采購項目的管理;二是使政府集中采購目錄的頒布失去意義;三是造成集中采購機(jī)構(gòu)(采購中心)的性質(zhì)錯位,集中采購的職能作用不能發(fā)揮;四是監(jiān)督職能交叉,財政內(nèi)部各業(yè)務(wù)科室和財政監(jiān)督辦,都有相應(yīng)的監(jiān)督職能,采購過程中,紀(jì)委監(jiān)察部門還要參與監(jiān)督,單純是為了監(jiān)督操作,完全沒有必要成立一個專門的機(jī)構(gòu)來對這一單項工作進(jìn)行監(jiān)督,況且由于采購中心本身不具備監(jiān)督職能,其監(jiān)督的力度可想而知。

因此,政府采購不等于監(jiān)督采購,政府采購是一個系統(tǒng)工程,從機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度建設(shè)、操作規(guī)程、管理要求等方面,都有自身的完整性、系統(tǒng)性和科學(xué)性,不是賦予某部門監(jiān)督職能就能替代的。

誤區(qū)之四:集中采購產(chǎn)生集中腐敗

政府采購是否會產(chǎn)生集中腐敗是各級領(lǐng)導(dǎo)和社會各界都異常關(guān)注的一個問題,腐敗的產(chǎn)生原因很多,但歸根到底,不外乎主觀因素和客觀條件兩個方面,雖有主觀動因,但不具備相應(yīng)的客觀條件,腐敗是難以產(chǎn)生的。集中采購有無產(chǎn)生腐敗的條件呢?

從體制上看,政府采購是一種多個利益主體共同參與的相互監(jiān)督、相互制約的管理體制,具備完善的相互制衡機(jī)制。采購、驗收、付款三個環(huán)節(jié)相互分離,財政、政府采購中心和采購單位相互制約,即財政部門負(fù)責(zé)采購計劃審批,但不直接參與具體采購事務(wù);政府采購中心負(fù)責(zé)組織招標(biāo)等采購工作,但無權(quán)支付貨款;采購單位不直接采購,但有最后驗收簽單權(quán),財政部門只能憑采購單位的簽單才能支付貨款,這樣就使購買、驗貨、付款三權(quán)分離,形成相互制約機(jī)制。資金管理部門(財政)、集中采購機(jī)關(guān)(中心)、供應(yīng)商、使用單位等利益主體從自身利益出發(fā),必然相互監(jiān)督。招標(biāo)不公平,供應(yīng)商可以投訴和舉報;沒按程序采購,財政部門可以拒付采購款并查處;質(zhì)量不符合要求,使用單位可以不予驗收。同時,采購過程還要接受紀(jì)委監(jiān)察及新聞媒體的監(jiān)督。

從制度上看,去年財政部頒布了政府采購的各種管理辦法,涵蓋了政府采購的各個方面,非常具體、嚴(yán)密和全面,如《政府采購管理暫行辦法》、《政府采購招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》、《政府采購合同監(jiān)督暫行辦法》、《政府采購運(yùn)行規(guī)程暫行規(guī)定》、《政府采購信息公告管理辦法》、《政府采購資金財政直接撥付管理暫行辦法》、《政府采購品目分類表》以及加強(qiáng)地方政府采購管理工作和政府采購統(tǒng)計報表編報工作的通知等。這些辦法和制度的頒布,從制度和程序上保證了政府采購的規(guī)范運(yùn)作。

從公開程度看,集中采購以招標(biāo)為主,招標(biāo)競爭的核心是價格競爭,而價格競爭的充分性又與采購信息的公開程度密切相關(guān)。根據(jù)財政部《政府采購信息公告管理辦法》及省采購辦的規(guī)定,政府采購法律法規(guī)、資格預(yù)審、招標(biāo)中標(biāo)、投訴處理、變更事項等都要通過《中國財經(jīng)報》等報刊雜志和中國政府采購網(wǎng)站以及當(dāng)?shù)仉娕_電視臺等多種渠道發(fā)布,從而最大限度地保證采購信息的公開性和采購過程的透明度。

從操作手續(xù)看,采購過程都有詳細(xì)的程序規(guī)定,每個重要工作環(huán)節(jié)如招標(biāo)方案審定、開標(biāo)評標(biāo)、合同簽訂、項目驗收等都有使用單位的直接參與,并且每個環(huán)節(jié)都有記錄和經(jīng)辦人員、參加人員的簽名,采購項目完成后從報告批件、信息發(fā)布到最后驗收付款等均有完整的采購業(yè)務(wù)檔案備查,采購的過程及采購工作軌跡一目了然。既增加了參與采購的各單位經(jīng)辦人員的責(zé)任感,又為防腐筑起了一道堅固的堤壩。

誤區(qū)之五:政府采購等于“某政府”采購

政府采購是政府的事,這里的政府是一個廣義的概念。

將政府采購中的“政府”一詞理解為狹義的“某(省、縣、鄉(xiāng))政府”,并將“政府”與“采購”割裂開來,片面地認(rèn)為,政府采購不是財政部門的工作,是“某政府”的事情,采購機(jī)構(gòu)應(yīng)由“某政府”管理,甚至認(rèn)為,采購機(jī)構(gòu)中的人員,也應(yīng)由“某政府”抽調(diào)。

這些誤區(qū),都是對政府采購的一種僅從字面上的想當(dāng)然的誤解。“政府采購”是一個完整的不可割的詞組,是一個具有特定內(nèi)涵的概念。政府采購制度也具有自身完整的制度體系。

從財政部機(jī)構(gòu)改革“三定”方案中可以看出,政府采購管理是財政部門的重要職能,實(shí)行政府采購是財政支出管理方式的重大變革,財政部門不能推諉和回避政府采購工作中的矛盾和問題,而應(yīng)將這項工作理直氣壯地抓緊、抓好、抓出成效。

誤區(qū)之六:政府采購等于集中采購

集中采購是政府采購的重要組成部分,但不能等同于政府采購,政府采購包括集中采購和分散采購,二者均屬政府采購的管理范圍,只是管理的方式不同。政府采購管理部門在預(yù)算管理部門編制的部門預(yù)算的基礎(chǔ)上,分品目和單位編制匯總政府采購預(yù)算,并將其中易于集中采購的部分(一般以目錄形式列舉),交集中采購機(jī)關(guān)執(zhí)行或委托招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)招標(biāo);其他部分批復(fù)給各分散采購機(jī)關(guān)(預(yù)算單位)按統(tǒng)一的政府采購程序或方式自行分散采購,無論是集中采購還是分散采購,采購機(jī)關(guān)(集中采購機(jī)關(guān)和分散采購機(jī)關(guān))均要向政府采購管理部門報送采購的有關(guān)材料,經(jīng)備案審查后,由政府采購管理部門通知國庫直接向供應(yīng)商支付款項。上述過程可概括為,“統(tǒng)編預(yù)算,分類執(zhí)行,統(tǒng)一管理,集中支付”。

因此,將政府采購僅僅理解為集中采購是不全面的;財政部門只偏重于集中采購項目的管理,而忽略了大批量的分散采購項目的管理,也是片面的。


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