根據財金〔2014〕113號文和發改投資〔2014〕2724號文，可以采用PPP模式的項目必須滿足以下兩個核心要素：一是項目類型上為公共服務、基礎設施類項目；二是財務要求上要能產生穩定的未來可預期的現金流（即存在運營內容）。

2017年，財政部下發了被媒體冠以“PPP項目最嚴新規”的《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），再次重申了“不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的；僅涉及工程建設，無運營內容的”不適宜采用PPP模式。

但其實作者發現，不僅是作者所在團隊提供法律服務的兩個片區開發PPP項目，即便是全國示范項目也存在將“招商引資項目”、“僅涉及工程建設，無運營內容的”等從字面理解涉嫌不適宜采用PPP模式的項目納入片區開發PPP項目范圍內，如何理解這樣的“矛盾”呢？

1.僅涉及工程建設，無運營內容的單體項目是否適宜納入片區開發PPP項目？

作者認為，回答這個問題需要回歸采用PPP模式的目標。“PPP項目的目的無疑是要發揮項目相應作用，提供相應的公共服務（或產品）。從任何一個建設項目全生命周期觀察，投資建設僅是獲得或形成項目及其服務（或生產）能力的必要措施或必經階段，而實現項目功能、發揮項目社會經濟效益才是項目所追求的最終目標，以提供公共服務為目標的PPP項目更不能例外。項目是否可按期保證實現服務目標，……尚需通過后續運營環節予以實現。”而連片開發方式亦旨在通過“統籌規劃、分期施工”全面提升區域功能。以某生態區PPP項目為例，雖然安置房項目并未安排運營內容，但是提供安置房作為安置拆遷居民的重要方式，其項目啟動的根本目的就是配合區域功能的綜合提高（包括生態旅游、現代人居等），以實現采取PPP模式的目標。

因此，作者認為，特定區域內雖無運營內容的單體項目但客觀上服務于片區開發總體項目功能實現，有利于發揮項目社會經濟效益的，作為子項目納入片區開發項目范圍內并無不妥。

2.不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等的項目是否適宜納入片區開發PPP項目？

“實務操作中，就準經營性及非經營性PPP項目而言，由于項目自身收益有限或者沒有收益，而地方政府財政承受能力有限，為提高項目對于社會資本的吸引力，由政府方將項目周邊特定地塊的開發權以‘缺口補助’的方式提供給PPP項目公司或者PPP項目社會資本，這正式業內關注的‘土地開發權與PPP項目捆綁模式’”。因此，商業地產開發、招商引資項目有可能通過“土地開發權補償模式”進入PPP項目領域。目前有相對明確依據可適用“土地開發權補償模式”的項目領域僅有軌道交通、收費公路等，詳見表1。

雖然片區開發PPP項目能否采用“土地開發權補償模式”尚無明確的政策依據，但作者認為，若“土地開發權補償模式”有利于調動社會資本的積極性，有利于片區開發總體項目功能實現并發揮項目社會經濟效益即可以適用。但是在適用過程中，為防止中標社會資本在項目實施過程中“挑肥揀瘦”，應當在供地、開發順序、付費、違約責任、合同解除等環節設置牽制條款，以保證片區開發的整體到位。

但目前，即便是軌道交通項目，關于“土地開發權補償模式”落地的具體要求與細則尚未出臺，故實踐中仍存在不確定性與障礙。

3.涉及國家安全或重大公共利益的項目是否適宜納入片區開發PPP項目？

所謂涉及國家安全或重大公共利益的項目，在財辦金〔2017〕92號文中并未采取列舉式的方式予以說明，但業界一般理解為如監獄、軍工等項目。該類項目被排除在PPP模式之外，其根本目的是為了排除社會資本或者說是民營社會資本的介入，確保國家政權與社會穩定，故該類項目即不適宜單獨采用PPP模式，也不適宜納入片區開發項目中。實踐中，也未發現有關成功案例。

結語：上述三種或其他原本不適宜采取PPP模式的項目是否可以納入片區開發PPP項目還需要結合PPP模式本身的特點和目的來考量，另外也需要結合地方操作經驗，在合法合規的前提下具體問題具體分析。