案情回放

A采購代理機構對某局物業項目以公開招標方式實施政府采購，經評標委員會推薦和采購人確認，B公司被確定為中標供應商。項目結束后，C公司向A采購代理機構遞交質疑函，提出懷疑B公司的人員工資報價低于最低工資水平。A采購代理機構詢問C公司從何處得知此情況，C公司聲稱是在供應商等候區“聽見”B公司的投標代表說的，除此以外，不能提供其他證明材料。A采購代理機構斟酌再三后，向C公司出具了《質疑函補正通知書》：“經審查，你單位質疑函不符合《政府采購法實施條例》的規定。現請你單位對質疑事項證明材料進行補正后在質疑有效期內重新提交質疑函。”

C公司無從獲得證明材料，遂向當地財政部門提出投訴。財政部門收到投訴書后經審查，發現C公司投訴事項未經質疑，于是告知C公司投訴不予受理。

C公司質疑、投訴均未受理，只得以信訪函的方式向財政部門反映該問題。財政部門組織原評標委員會和A采購代理機構核實相關情況后，向C公司發出《調查情況說明》，說明經評標委員會復核，不存在C公司反映的違法問題，中標結果合法、有效。

C公司不服當地財政部門作出的《調查情況說明》，向其上一級財政部門提起行政復議。上級財政部門復議后認為：C公司提出書面質疑，符合法定期限規定，屬于有效質疑。A采購代理機構雖要求C公司補正質疑材料，且C公司未在質疑有效期內重新提交質疑函，但并不免除A采購代理機構的答復義務。因此，責令當地財政部門按照政府采購投訴處理程序，作出投訴處理決定。

問題提出

可否要求質疑供應商補正質疑函？

專家點評

1、要求補正質疑函與《政府采購法》的規定不相符

《政府采購法》第五十二條規定：“供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起七個工作日內，以書面形式向采購人提出質疑。”從法律條文可知，關于質疑的受理條件只有“七個工作日”和“書面”兩項要求。其中，“七個工作日”的時限要求，是保護供應商公平競爭權益的同時，也考慮維護采購人的權益，保證項目的采購效率，督促供應商盡快行使質疑權利。除此以外，質疑應該是沒有其它明確的限制條件的。“認為……權益受到損害的”是供應商主觀的認識，并不要求其權益經證實受到損害。“采購文件、采購過程和中標、成交結果”，個人認為只能排除關于“廢標結果”的質疑，其它的各項內容，包括專家評審有誤、其它供應商串通投標、提供虛假材料謀取中標等事項，都可以歸納其中。因此，滿足了“七個工作日”、“書面”這些條件之后，質疑就應是供應商當然的救濟權利。相對應的，采購人和采購采購代理機構在收到質疑后就應承擔起七個工作日內進行書面答復的義務。《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱“94號令”）第十三條的規定與《政府采購法》的規定是一致的：“采購人、采購采購代理機構不得拒收質疑供應商在法定質疑期內發出的質疑函。”法定質疑期限內提出的質疑，采購人、采購采購代理機構不得拒收。

2、要求補正質疑函在《政府采購法實施條例》中缺乏法律依據

《政府采購法實施條例》（以下簡稱“《實施條例》”）第五十五條規定：“供應商質疑、投訴應當有明確的請求和必要的證明材料”。盡管《實施條例》沒有規定，沒有“明確的請求和必要的證明材料”的質疑不予受理，但法條中“應當”二字，將提供“明確的請求和必要的證明材料”確定為供應商的法定義務。誠然，“明確的請求和必要的證明材料”能提高質疑處理的針對性，保證工作效率，防止供應商濫用質疑權，但這一設置與《政府采購法》的立法本意不相一致。

《立法法》第八十八條規定：法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章。2015年《實施條例》的出臺，曾讓很多從業者歡呼雀躍，認為新的規定與舊的規定不一致的，應適用新的規定。但《立法法》第九十二條如是規定的前提是“同一機關制定的”，即同一效力層級的規范。法律的效力層級高于行政法規，《政府采購法》的效力層級高于《實施條例》，不存在新舊適用之論。

根據《實施條例》的要求，提供必要的證明材料的確是供應商的義務，但并不能因此免除采購人和采購采購代理機構的答復義務。并且，采購人和采購采購代理機構的質疑答復期限的起算點是“收到供應商的書面質疑”之日，并沒有類似審查、重新提交的環節。從供應商角度，雖然在質疑提出環節沒有限制，但參照民事訴訟法，未提供必要的證明材料，須承擔請求不被支持、質疑不成立的后果。

3、要求補正質疑函在94號令中同樣缺乏法律依據

政府采購同仁可能知道，94號令出臺前經過了多次修改，最初的征求意見稿第三十四條規定：“采購人有下列情形之一的，由財政部門責令限期改正，情節嚴重的，給予警告，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員由其行政主管部門或者有關機關依法給予處分，并予以通報：（一）無正當理由拒收質疑函的”。對比94號令第三十六條，第（一）項修改為“拒收質疑供應商在法定質疑期內發出的質疑函”。該條法律責任規定與第十三條“遙相呼應”，第十三條對質疑的唯一限定就是“法定質疑期內”。

94號令第十二條與《實施條例》相似，規定供應商提出質疑應當提交質疑函和必要的證明材料，列明質疑函應當包括的內容。“應當”表明該條款是對質疑供應商設定的義務。但從第十三條和第三十六條的規定則表明：立法本意是不支持以內容為理由拒收質疑函的。需要明確的是，質疑不同于投訴，94號令未規定可補正質疑函，要求供應商補正質疑函即缺乏法律依據。94號令中第二十一條對投訴書的審查、補正規定并不適宜參照。案例中，A采購代理機構出具《質疑函補正通知書》告知C公司需補正事項。該補正通知書反而成為供應商舉證已向采購代理機構提出過質疑、采購代理機構未在規定時間內作出答復的書面證明。

4、應依法、從寬受理質疑

對于采購人和采購采購代理機構，處理質疑確實需耗費大量的精力，但質疑是法律賦予供應商的重要權利，筆者認為應依法、從寬受理質疑。以本案為例，A采購代理機構依據《實施條例》要求C公司出具證明材料確實有些“強人所難”，因為證據是B公司的投標文件，是法定應予保密的內容。退一步說，C公司即使不能質疑，也能行使《政府采購法》第七十條規定的控告權和檢舉權，“有關部門、機關應當依照各自職責及時處理”。推卸職責并不能從根本上解決問題，反而可能導致矛盾層層升級。

從另一角度看，質疑同投訴、信訪、行政復議、訴訟等程序相比，屬于內部救濟程序，是發生在供應商與采購人、采購采購代理機構之間的，無第三方介入的政府采購爭議解決途徑之一。這一程序著眼于當事雙方通過自身努力糾正問題、解決問題，具有靈活、方便、成本低等優勢，處理得當，能大大節省行政資源。這也是《政府采購法》設置質疑程序的重要出發點。

法規鏈接

《政府采購法》

第五十二條  供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起七個工作日內，以書面形式向采購人提出質疑。

《政府采購法實施條例》

第五十五條  供應商質疑、投訴應當有明確的請求和必要的證明材料。供應商投訴的事項不得超出已質疑事項的范圍。

《政府采購質疑和投訴辦法》

第十一條 提出質疑的供應商（以下簡稱質疑供應商）應當是參與所質疑項目采購活動的供應商。

潛在供應商已依法獲取其可質疑的采購文件的，可以對該文件提出質疑。對采購文件提出質疑的，應當在獲取采購文件或者采購文件公告期限屆滿之日起7個工作日內提出。

第十二條 供應商提出質疑應當提交質疑函和必要的證明材料。

第十三條 采購人、采購采購代理機構不得拒收質疑供應商在法定質疑期內發出的質疑函，應當在收到質疑函后7個工作日內作出答復，并以書面形式通知質疑供應商和其他有關供應商。

第三十六條 采購人、采購采購代理機構有下列情形之一的，由財政部門責令限期改正；情節嚴重的，給予警告，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由其行政主管部門或者有關機關給予處分，并予通報：

（一）拒收質疑供應商在法定質疑期內發出的質疑函；

（二）對質疑不予答復或者答復與事實明顯不符，并不能作出合理說明。