開展PPP項目監督管理的幾點思考

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根據《財政部關于印發<政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法>的通知》(財金[2016]92號)規定,財政部駐各地財政監察專員辦事處應對PPP項目財政管理情況加強全程監督管理,重點關注PPP項目物有所值評價和財政承受能力論證、政府采購、預算管理、國有資產管理、債務管理、績效評價等環節,切實防范財政風險。青島專員辦深入研究、積極落實,就如何開展好這些新任務做了一些探索和思考。

提前介入,加強對項目識別和準備階段的監管

當前,PPP在中國尚處于探索階段,各方面對這個問題的認識和提升相關實踐能力都需要一個過程,專員辦開展PPP項目監督管理也是一個不斷探索的過程。考慮到PPP項目普遍資金規模比較大、涉及領域比較廣、專業性很強,PPP項目前期準備、論證是否充分、合理、合規,將會給項目后續財政管理帶來重大影響。因此,從當前PPP發展形勢和模式特點出發,監管重心應放在識別、準備、采購階段,重點審查財政承受能力論證、實施方案、采購文件等,爭取提前介入,發現問題及時予以規范、糾正。

以審促管,扎實做好PPP以獎代補資金審核

青島專員辦2017年第一次開展PPP以獎代補資金審核。為了提高審核工作質量和效率,青島專員辦將此項審核工作規范化、常態化,通過審核,深入分析解剖示范項目,為今后開展PPP監管積累經驗。

一是制定審核工作手冊。從文件依據、獎補對象、總體要求、項目要求、獎勵比例、申報材料、申報流程、審核流程等八個方面對審核工作進行規范和細化。

二是采取審核工作單模式。將審核流程表格化,設計了報送情況、形式要件、主體合規、客體合規、程序合規、其他事項等六大類20個審核關鍵點,列明審核要求及判斷依據,審核時逐條登記每個項目關鍵點審核情況,做到審核過程留痕,審核結論有根有據。

三是突出審核重點。審核過程中,深入研究項目實施方案、財政可承受能力評價報告、采購文件、合同文本等項目資料,重點關注項目是否落地、是否獲得其他中央財政獎勵性資金支持、政府方和社會資本方是否符合要求、是否屬于公共服務領域、合作期限是否不低于10年、是否存在變相融資、運作方式是否合規等關鍵點,并及時就關鍵問題與財政部業務司局溝通,整個審核力爭全面、深入、公正、客觀。

通過對申報項目資料深入解剖,對地方PPP項目推進情況有了初步掌握,明確將未來支出責任、變相融資作為今后監管發力方向,為做好監管工作積累寶貴經驗。

明確重點,盯緊支出責任和變相融資

嚴控PPP項目政府支出規模是當務之急。PPP項目有三個特點:一是投資規模普遍較大,動輒幾十億、上百億。二是拉動融資大,還款期限長。由于政府背景和財政補助,金融機構對PPP項目青睞有加,甚至愿意發放信用貸款,其債務規模增長迅速。三是多數項目嚴重依賴財政,政府付費或可行性缺口補助占項目回報比重大。這些特點決定PPP項目上馬勢必迅速加大政府未來支出責任,某些地方受地鐵等大項目拉動,支出責任已面臨一般公共預算支出10%的閘口。因此,PPP財政管理當務之急是嚴控政府支出責任規模,守住紅線。現階段,一要摸清底數,二要做到實時掌握最新數據,進而探索預警機制,發現PPP項目超財力負荷時,及時預警,叫停新上項目或對現有項目庫進行重整。

下一步應推動PPP財政支出責任與地方政府債務監管緊密結合,將政府債務規模、未來償債責任納入PPP財政承受能力評估,作為上馬PPP項目的重要考量。

同時,須防止變相融資。應在嚴控支出責任規模、把住總閘的前提下,重點關注PPP項目變相融資問題。目前通過固定回報承諾、明股實債等方式,以PPP之名行變相融資之實的情況時有發生。各地PPP運作方式多種多樣、創新不斷,在某些“創新”下,變相融資更加隱蔽、多樣,監管難度也在加大。專員辦要深入研究,及時跟進,發現問題、苗頭或新情況,應及時反映上報。下一步應加強正面引導和負面警示,對規范運作的PPP項目加強宣傳,樹立標桿,對變相融資項目盡快定性,及時通報。

建立機制,密切關注跟蹤PPP推進情況

總結PPP以獎代補資金審核和日常監管經驗,青島專員辦擬從機制入手,逐步展開PPP監督管理工作。一是建立信息報送機制,要求地方按照固定格式,報送PPP項目信息,包括項目基本信息、未來支出責任數據、推進情況等。二是建立日常監管機制,結合地方報送信息,利用PPP綜合信息平臺上傳資料,及時開展日常監管,必要時組織實地監管。三是建立反饋機制,及時向財政部、地方政府反饋監管成果,提出合理化建議,助推地方PPP規范健康發展。