背景：此前，國家發改委印發了《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》(以下簡稱《工作導則》)，進一步規范傳統基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目操作流程。

據悉，該《工作導則》適用于在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業以及重大市政工程等傳統基礎設施領域采用PPP模式的項目。根據《工作導則》，政府和社會資本合作模式主要包括特許經營和政府購買服務兩類。

發改委發布《工作導則》的意義在于增加PPP項目操作的規范性，防止變相成政府融資負債項目，同時增加PPP項目的可信度。制定操作規范在于引導PPP項目合理化、科學化，提高項目操作的透明度和公正性，避免流于形式。

《工作導則》規定，新建項目優先采用建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營-移交(BOOT)、設計-建設-融資-運營-移交(DBFOT)、建設-擁有-運營(BOO)等方式。存量項目優先采用改建-運營-移交(ROT)方式。

同時，在項目融資及建設方面，《工作導則》指出，PPP項目融資責任由項目公司或社會資本方承擔，當地政府及其相關部門不應為項目公司或社會資本方的融資提供擔保。

1.PPP的運作模式

廣義的PPP，泛指政府與企業為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系， 涵蓋服務外包、特許經營、完全私有等各種類型。

俠義的PPP，可以理解為一系列項目融資模式的總稱，是指政府部門與社會投資者共同將資金或資源投入項目，并由社會投資者建設并運營該項目的方式，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP跟加強調合作過程中的風險分擔機制和項目的衡工量值(VFM)(見圖1)

2.PPP模式選擇(見圖2-1和圖2-2)

PPP具體運作模式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設—經營—轉讓(BOT)、建設—擁有—經營—轉讓(BOOT)等模式推進。

對于經營收費不足已覆蓋投資成本或難以形成合理回報、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用BOT、建設—擁有—經營(BOO)等模式推進。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用BOO、建設—租賃—經營(BRO)、經營和維護(O&M)等市場化模式推進。

3.片區開發項目PPP

片區開發是指在符合國家以及當地規劃的前提下，對擬開發建設的區域進行一體化的改造、建設、經營和維護，通常包括土地一級開發、基礎設施與公共服務設施等項目建設和運營等，新城開發、舊城改造等正式片區開發中的典型形式。

片區開發項目PPP模式構建的關鍵因素如下：

第一、根據項目邊界的清晰程度、收益狀況、風險結構等，確定采取單一型運作(見圖3-1)或復合型運作(見圖3-2)。

第二、有稅收分成、土地收益分成模式轉向政府使用付費服務購買、二級土地資源再開發的盈利模式構造。

第三、區域開發政府收入、投資者服務購買費、片區開發價值、融資等相互匹配，整體性的投融資規劃至關重要。

第四、根據潛在投資人的能力貢獻，建立組合型的投資結構，加強資源整合及資本運作能力(見圖3-3)。

4、醫院項目PPP

中國未來醫院的發展及公立醫院改革成為社會的焦點，醫院的建設帶來巨大的資金需求，而公立醫院的改革涉及多重利益，通過PPP模式推進醫院建設，探索公私合營的醫院運營管理模式，對于我國衛生事業發展具有重要的意義。

醫院項目PPP模式構建的關鍵因素如下：

第一、 新設立醫院的性質(公立醫院、社會化非營利醫院、社會化營利醫院)對于整個項目的運作具有重要影響。

第二、 社會投資者需要根據自身的戰略確立合適的參加模式，其盈利方式各有不同，包括偏經營性運作及偏施工管理運作(見圖4-1、圖4-2和圖4-3)。

第三、 醫院PPP運作涉及政府、醫學院、醫院、醫生、投資者等多方利益，處理好各方利益至關重要。

第四、未來公立醫院改革、藥品政策的變化對于PPP模式的選擇具有重要影響。

5.養老項目PPP

目前我國在加強老齡工作，發展老齡事業方面的重視力度大大增強，并把養老服務業的建設列入重要議事日程，成為黨政工作的重要組成部分。相比日漸增長的養老需求，政府在資金投入方面嚴重滯后，發展養老項目的PPP模式對于我國養老事業的發展具有非凡的意義。

養老項目PPP模式構建的關鍵因素如下：

第一、養老項目的投入較大、運營成本高，項目建設、運營補貼、融資性補貼對于項目建設運營具有重要影響。

第二、鑒于目前我國的養老機構，綜合性養老項目(配套養老社會開發)、輕資產運營、多元投資者組合具有明顯的優勢(見圖5-1和圖5-2)。

第三、未來政府養老服務購買對于養老項目的發展具有重要影響，在購買類別、購買層次等方面均需要進一步擴大，由政府服務購買的輕資產運營是解決養老運營結構性問題的關鍵。

6.市政道路項目PPP

市政道路在城市基礎設施建設中屬于純公益性的無收費項目，具有投資規模大、建設周期長、施工進度緊迫等特點，如果是由財政直接出資建設市政道路的傳統模式，往往給地方財政帶來不小的壓力。

市政道路項目PPP模式構建的關鍵因素如下：

第一、依托政府服務購買方式的PPP與所在地方政府的財政實力及履約精神具有重要影響，他確定了PPP模式的投融資結構、回報體系、風險結構。

第二、依托資源補償的PPP受到土地開發的復雜程度、土地交易等市場因素影響較大，需要準確的價值判斷能力。

第三、市政道路項目建立靈活的投資者退出機制，對于整合多方投資者聚集各方優勢具有重要影響。(見圖6-1至6-4)