一、《新規定》出臺的背景

2000年1月起施行的《招標投標法》是我國法律體系中非常重要的一部法律，是整個招標投標領域的基本法和開展招投標活動的基本準則。該法第三條規定：“在中華人民共和國境內進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標：(一)大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目；(二)全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；(三)使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。前款所列項目的具體范圍和規模標準，由國務院發展計劃部門會同國務院有關部門制訂，報國務院批準。法律或者國務院對必須進行招標的其他項目的范圍有規定的，依照其規定。”2000年5月，原國家計委經國務院批準發布的《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》（以下簡稱《舊規定》）施行，對《招標投標法》第三條所規定的“必須進行招標項目”的具體范圍和規模標準，從項目性質和資金來源兩個方面予以了進一步明確。

以上相關規定施行18年來，取得了不錯的成效，但問題也不少。一是“必須進行招標項目”的具體范圍過大、規模標準過低，增加了交易成本和時間成本；二是過度干預了企業特別是民營企業的生產經營自主權；三是各地政策林立，地方保護主義色彩明顯，這些問題嚴重妨礙了經濟的發展，修法呼聲強烈。

千呼萬喚，國家發改委2018年3月終于發布了經國務院批準的《必須招標的工程項目規定》（以下簡稱《新規定》），將于今年6月1日起施行。

二、《新規定》的亮點

（一）“必須進行招標項目”范圍大大縮小

從資金來源的角度，《新規定》將“全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目”限定在使用預算資金200萬元人民幣以上并且該資金占投資額10%以上的項目，或者，使用國有企業事業單位資金并且該資金占控股或者主導地位的項目，范圍已大為縮小。

（二）招標起點金額有所提高

從起點金額的角度，《新規定》將勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等采購的“必須進行招標項目”的金額，較《舊規定》分別提高了一倍。雖然提高的幅度與市場期待仍有一定距離，但這顯然是各方現階段充分博弈的結果，已屬不易。

三、關于《新規定》的幾個關鍵問題

（一）民間資本投資項目是否需要招標？

僅從資金來源的角度去考察和把握民間資本投資項目是否需要招標，有失偏頗。民間資本投資項目是否需要招標，需要從項目性質、資金來源兩個角度進行考察和把握：

首先，應考察項目的性質。若該項目屬于《招標投標法》第三條規定的“關系社會公共利益、公眾安全的項目”，則該項目應當招標，而不論該項目資金來源于何處（哪怕是該項目資金全部來源于民間資本）。

其次，若該項目不屬于“關系社會公共利益、公眾安全的項目”，則進一步考察其資金來源：該項目所使用的資金全部來源于民間資本的，則該項目無需招標；該項目所使用的資金部分來源于民間資本、部分使用《新規定》第二、第三條所規定資金的，則該項目仍然需要招標。

（二）如何理解和把握“該資金占控股或者主導地位”？

《新規定》第二條規定第（二）項規定，全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目包括“使用國有企業事業單位資金，并且該資金占控股或者主導地位的項目。”如何理解和把握“該資金占控股或者主導地位”？

所謂“該資金占控股或者主導地位”，根據《公司法》第二百一十七條規定,是指國有資金占有限責任公司資本總額50%以上或者國有股份占股份有限公司股本總額50%以上;國有資金或者國有股份的比例雖然不足50%,但依出資額或者所持股份所享有的表決權已足以對股東會、股東大會的決議產生重大影響的,或者國有企事業單位通過投資關系、協議或者其他安排,能夠實際支配公司行為的,也屬于國有資金占控股或者主導地位。

理解和把握“該資金占控股或者主導地位”，還需要注意以下兩點：一是國有資金的比例應當是項目資金來源中所有國有資金之和,二是國有企事業單位的自有和自籌資金均屬于國有資金。

（三）如何理解和把握“確有必要、嚴格限定”？

由于定性“關系社會公共利益、公眾安全”從立法理論到行政管理實踐的復雜性，《新規定》沒有對“關系社會公共利益、公眾安全的項目”的具體范圍作出規定，只是在第四條規定“……關系社會公共利益、公眾安全的項目，必須招標的具體范圍由國務院發展改革部門會同國務院有關部門按照確有必要、嚴格限定的原則制訂，報國務院批準。”但可以預期，即便是屬于關系社會公共利益、公眾安全的項目，必須進行招標項目也將會根據“確有必要、嚴格限定”的原則大幅度縮減，以回應社會各界的期待。

我們認為，理解和把握“確有必要、嚴格限定”，至少需要從以下角度去考量：一是“關系社會公共利益、公眾安全”的程度，是直接關系還是間接關系？如果只是間接關系社會公共利益、公眾安全，其范圍過于寬泛而不應招標；二是項目建設規模等具體情況，如果項目雖然直接關系社會公共利益或公眾安全，但投資金額不大、技術要求不高、安全隱患不大，其招標的必要性不足；三是項目建設是否具有特殊性，如，該項目雖然直接關系社會公共利益或公眾安全但施工時間緊迫，客觀上就不允許按部就班的進行招標（如搶險工程），又如，該項目涉及國家秘密和國家安全，也不宜進行招標，再如，該項目的施工必須使用特定專利/專有技術，因潛在投標人不足亦難以進行招標。

（四）是否可以對招標的具體范圍和規模標準作出更為嚴格的規定？

《舊規定》第十條“省、自治區、直轄市人民政府根據實際情況，可以規定本地區必須進行招標的具體范圍和規模標準，但不得縮小本規定確定的必須進行招標的范圍”的規定，在《新規定》中并未再現。那么，是否可以對招標的具體范圍和規模標準作出更為嚴格的規定？對此，我們認為：

1、各省、自治區、直轄市立法機關、政府機關不得對招標的具體范圍和規模標準另行制定地方性法規、政府規章或規范性文件。根據《立法法》，地方性法規、政府規章或規范性文件均不得違反法律和行政法規（上位法）的相關規定。《新規定》雖然是以國家發改委令的名義發布，但系依照《招標投標法》第三條授權制訂且經國務院批準的，其法律地位等同于國務院行政法規。如果各省、自治區、直轄市對招標的具體范圍和規模標準另行制定地方性法規、政府規章或規范性文件，就會出現擴大/縮小招標范圍或提高/降低規模標準的情況，均有悖于上位法。

2、國有企業等民事主體在進行工程項目招標時，可以按照其內部規章制度自主降低進行招標項目的起點金額。比如，某企業可以將單項合同估算價在100萬元人民幣以上的施工或單項合同估算價在30萬元人民幣以上的重要設備、材料等貨物的政府采購，通過招標的方式進行交易。從法律性質來看，工程招投標是一項民事活動，判斷民事主體進行相關活動法律效力，應以“法無明文禁止即可為”為基本準則，國有企業等民事主體在進行工程項目招標時按照其內部規章制度降低進行招標項目起點金額，屬于自主擴大招標范圍的性質，并不違反法律和行政法規的規定。

（五）如果項目需要招標，應當采取什么招標方式？

《舊規定》第九條第（一）款“依法必須進行招標的項目，全部使用國有資金投資或者國有資金投資占控股或者主導地位的，應當公開招標”的規定，在《新規定》中亦未再現。那么，如果項目需要招標，應當采取什么招標方式？根據相關法律和行政法規的規定，我們認為：

1、使用預算資金200萬元人民幣以上并且該資金占投資額10%以上的項目，以及國有資金占控股或者主導地位的依法必須進行招標的項目，應當公開招標。該項目技術復雜、有特殊要求或者受自然環境限制，只有少量潛在投標人可供選擇的，或者，采用公開招標方式的費用占項目合同金額的比例過大的，可以邀請招標。

2、按照國家有關規定需要履行項目審批、核準手續的依法必須進行招標的項目，其招標方式由項目審批、核準部門審批、核準。

3、國務院發展計劃部門確定的國家重點項目和省、自治區、直轄市人民政府確定的地方重點項目不適宜公開招標的，經國務院發展計劃部門或者省、自治區、直轄市人民政府批準，可以進行邀請招標。

4、其他依法必須進行招標的項目，可以公開招標，也可以邀請招標。

四、施工企業承接工程應注意的問題

（一）應注意把握擬接項目依法是否必須招標

在施工企業看來，不管黑貓白貓，抓到老鼠就是好貓，能夠承接到工程施工任務才是硬道理。另一方面，有的地方政府為了吸引外來投資，下文規定非公投資項目可免于施工招標而由投資人決定施工單位。加之根據最高人民法院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第二條規定，即使建設工程施工合同無效，但只要建設工程經竣工驗收合格，承包人請求參照合同約定支付工程價款的，人民法院也會予以支持，很多人認為這與合同有效并沒有質的差別。因此，只要聽說有工程施工任務，大家都會高度重視，但很少人會冷靜考慮承接工程的方式是否合法、《建設工程合同》是否合法有效的問題。

但事實上，《建設工程合同》是否合法有效，對于切實保護施工企業的合法權益具有非常重要的現實意義。僅從民事責任方面講，如果合同有效，雙方都必須嚴格依照約定履行，一方違約時另一方可依法追究其應承擔的違約責任，承包人的期待利益才能夠得到保障；如果合同無效，尚未履行的不得履行，已經開始履行的應停止履行，并根據各自的過錯大小承擔相應的締約過失責任。另一方面，就工程款的結算問題而言，也并不是任何一種情況下的合同無效都可以按上述《解釋》的第二條進行結算，比如，因非法轉包，違法分包或者掛靠等嚴重違法的原因導致合同無效的，人民法院就可以根據《民法通則》第一百三十四條的規定，收繳當事人已經取得的非法所得。

因此，我們建議施工企業要充分注意研究把握擬接項目依法是否屬于必須招標的范疇，尤其是在國家對關系社會公共利益、公眾安全的項目必須招標的具體范圍未作出明確規定的過渡時期，更應注意這個問題——現行《招標投標法》第三條明確規定關系社會公共利益、公眾安全的項目是必須進行招標的，但《新規定》沒有對“關系社會公共利益、公眾安全的項目”的具體范圍和規模標準作出規定，而是留待將來再另行制訂并報國務院批準，現階段顯然存在法律模糊地帶，如果未經招標而承接的項目被法院認定屬于關系社會公共利益、公眾安全的項目，則《建設工程合同》就會被認定為無效合同，就會對承包人實現期待利益帶來消極影響。可以說，在當前的法律環境條件下，施工企業面臨一定的風險。

（二）應注意收集完善保管相關索賠證據

施工企業雖然面臨一定的風險，但只能是且等待且接工程任務，不可能因噎廢食。在當前的法律環境條件下，積極承接工程任務、同時注意收集完善保管相關索賠證據，應當作為施工企業的一項長期的生產經營策略。

收集完善保管相關索賠證據的目的，就在于一旦《建設工程合同》被認定為無效合同，承包人能夠舉證證明自己的具體損失所在并對招標人提出締約過失責任索賠。

所謂締約過失責任，是指在合同訂立的過程中，一方當事人因違背誠實信用原則的行為給對方當事人造成損失而應承擔的民事責任。工程建設施工招標投標，是簽訂工程建設施工承包合同特殊的締約方式。在招標投標過程中，也可能發生招標人應當向投標人承擔締約過失責任的相關情況：一是工程建設項目未具備招標條件而進行招標；二是已基本具備招標的物質條件，但未經批準擅自進行施工招標；三是應當招標但未招標；四是雖然進行了招標但招標方式違反了法律或行政法規的強制性規定，等等。

至于締約過失責任范圍即賠償損失的范圍，《合同法》沒有作出明確的規定。理論上一般認為，下列均為締約過失責任的賠償范圍：一是由于招標人的過錯造成施工招標無效，招標人應當賠償投標人（承包人）參加投標所實際發生的費用，包括相關人員勞動工資、資料費、差旅費等；二是投標人（承包人）為了履行合同，實施了相關準備，所發生的費用包括人工費、材料費、臨時設施費、人機料進退場費等；三是投標人（承包人）基于對合同能夠成立或生效的合理信賴而失去與第三方訂立工程施工合同的機會所造成的損失。司法實務中，投標人（承包人）存在損失但若沒有相關證據能夠證實的，人民法院對其訴求也難以支持。