隨著國家經濟改革和發展的需求，建設領域的全面改革同其他行業一樣，向著有利于社會政治穩定、經濟可持續發展和管理可控化方向進行。建設領域的改革在2017年國務院辦公廳17號文指引下，經過一些地方的試點和經驗總結，下一步大中型政府投資（擔保）項目或國有投資為主的項目（建設工程）必將成為全面實行改革的主要目標。在開展建設項目全過程工程咨詢方面，也將在這類項目中優先實行。

什么是全過程工程咨詢

全過程工程咨詢服務即是一個新出現的事物，又是一個傳統的行業。說其新，是因為全過程工程咨詢這種提法或做法以前很少出現過，也沒有形成有針對性的法規或制度；說其是一個傳統的行業，是因為全過程工程咨詢內容沒有脫離建設工程各階段工程咨詢內容的范圍，只是工程咨詢覆蓋的內容與名稱發生了變化而已。全過程工程咨詢綜合傳統工程投融資評估、設計、招投標與項目管理等，近似于“設計-建造”交鑰匙工程，按照國務院辦公廳等文件內容描述，將“設計-建造”交鑰匙工程中的實體建造部分分離出來，只保留其建造過程中的“管理”部分，就是目前所指稱的全過程工程咨詢的主要內容。

參照“國辦發【2017】19號”文理解的全過程工程咨詢的內容應該為：工程建設過程中可以替代建設方（投資方）進行工程全過程管理或咨詢（不包含實體建造）的機構或組織。

對于全過程工程咨詢的具體定義，目前還沒有一個明確的標準，也難以用現有的法律、標準和規范對其工作與服務內容加以明確，這也是全過程工程咨詢在實施中可能面臨困境的主要原因。

法律與制度上的困境

建設項目“全過程工程咨詢”如果僅僅從字面上的意思去理解，就是對一個工程（項目）從設想到立項、從設計到施工、從試產到運行期滿的建設投資全過程的咨詢服務過程。整個服務過程中，咨詢部門不參與其間的實體生產；也就是說不接觸建筑施工（建造）和產品生產（運營），僅僅提供技術和管理等方面的支持（包含設計）。這種模式的確難以從中、西方現有的建設項目管理制度和規范中尋找到類似的方法，只能掬起其中的部分內容加以糅合而成。

按照上述理解，國家行業行政管理部門將施工企業和設計等咨詢企業有目的的進行分開，不讓同一個產品、兩個主要參與者（建造和設計）合二為一。如此也就難以建立起真正高效的建筑產業。只有打破建設領域的條塊分割，將設計（咨詢）、施工進行徹底的整合，形成“設計-建造”等多種形式的一體化模式，并對外開放市場，才能更有效的引進和吸收世界上的先進經驗和技術，使得中國的建設工程得到更好、更快的技術革新和管理上的有效發展。

無論是沿用西方社會特有的“設計-建造”等模式，還是上文理解的非實體生產過程的咨詢模式，都存在法律與制度上的困境。

采用傳統的“設計-建造”模式，淡化了設計、咨詢、管理與建造之間的界限與分割，本可以直接或間接引用菲迪克條款和PMBOK指南（美國項目管理知識體系指南）等國際標準。這些建立在自由經濟條件下的規范與標準，在國有經濟占主導地位的中國特色經濟體系中，很難直接引用。

如果僅將“全過程工程咨詢”理解為工程建設過程中為投資方（項目業主）提供“純咨詢”智力活動，現有的監理（主要是代替建設方進行項目管理與咨詢）行為將擴大到除建造和生產之外的所有智力活動之中。現有的法律、制度和規章體系如何構建其責權利之間的關系？是打破原有的監理作為建設工程質量、安全保障體系的五大責任主體之一，還是廢止后重新建立新的規則？畢竟全過程工程咨詢是代表建設方，而本身又是勘查、設計和監理咨詢方，如何界定這其中的法律責任與義務？這些關系，需要從法律方面進行研究和考量，以減少在全過程工程咨詢實施過程中產生的責權利糾紛或對改革產生阻滯效應。

觀念和環境方面的制約

改革開放已經四十年，建設監理也走過了三十年，隨著社會經濟的高速發展，近二十年從高速發展的監理咨詢業中又分化出了投資咨詢、造價與招投標等咨詢細類。雖然對監理咨詢進行了細分，卻也使得建設工程咨詢變得更加條塊（區段）分割，各分類之間形成了無形的障礙和隔閡。而這種隔閡之間卻沒有一個統一制約機制將其聯系成一個整體。

政府現在所倡導的全過程工程咨詢，是要打破過去一段時期以來所形成的同行業間的業務分割所造成的管理低效和資源浪費，同時建立起高效行政和節約智力資源的一種全新機制。降低和減少工程建設過程中本應該由企業自律和社會法律體系起作用的管理職能，提高經濟活動中一些主要或重大要素的自由流動空間和自由組合能力，使社會資源能夠更加有效的分配和利用。

要達到這樣的效果，現有社會環境和經濟環境的一些傳統觀念，尤其是各不同專業之間的條塊分割和壁壘必須解除。而這種壁壘之所以難以瓦解，除了從計劃經濟時代延續下來的行業保護規定之外，還有各壁壘之內的利益保護思想。

不解決觀念上的保護主義，繼續在原有的經濟環境和政治環境中運行任何新的改革，都將使得改革難以走向真正的開放、也使得行業難以走出越來越嚴重的困境。

人才與經驗的制約

實行全過程工程咨詢，人才制約應該是今后實踐過程中的一個逐漸被暴露出來也會得到逐漸平復的重大問題。

不論是哪一類咨詢，需要的都是高于行業平均水平且越高越好的智慧與經驗。建設工程的咨詢業也一樣離不開知識全面、經驗豐富的專業人士，即菲迪克條款統稱之為“有經驗的工程師”。全過程工程咨詢的發展更是離不開有經驗的工程師，不僅如此，當實行真正的建設工程全過程咨詢服務時，這個團隊還需要有經驗的律師（遇到國際資金使用或國際項目時，更是需要熟悉相關國際法律的律師團隊）、風險評估師和具有其他各類相關專業的高級人才。

正如華爾街的分析師，大都來自其所分析行業的頂尖科學家和工程師一樣。只有擁有了行業內的頂端人才，才能更有利于行業的發展。因為他們所具有的經驗和智慧，更容易清楚的看清行業的發展方向和目標實現過程中可能存在的潛在利益、陷阱或災難。

缺乏熟悉現場管理和施工工藝的設計者

當前全過程工程咨詢業的組建和發展，受到人才的制約是顯而易見的。行業傳統的條塊分割，讓工程建設過程中設計與施工這兩個最主要的部分，長期處于分割狀態。

在計劃經濟時代，設計人員大都經歷基層（施工現場）的鍛煉，基本了解一些施工過程的操作程序。改革開放后，隨著建筑業培養的人才越來越普及，進入設計單位的人員很少再有到施工企業進行中短期鍛煉的機會。一般是一出校門立即進入設計院所，進而在設計過程中，慢慢了解或掌握一些現實中的施工概況，卻缺乏對施工實際技術和管理水平的深刻與真實了解。現有的建筑專業培訓也很少培養學生的實際動手或操作能力，學生的實習更多的是去現場進行觀摩（視同于戶外的郊游）。受傳統文化的影響，學生也很少具備主動去實踐操作的動力。每個人心里都還保留著一份“勞心者治人，勞力者治于人”的觀念，不恥于建筑工程現場的實際勞動與實踐。這也導致現在的很多設計遠遠脫離于現實的施工工藝和施工技術；加上現有施工企業的技術和管理水平的參差不齊，設計與施工之間的隔閡就變得更加突出。

缺乏深悉設計者意圖的施工人員

受傳統觀念和市場因素的影響，優秀的建筑類畢業生首選進入設計院所或進入高校任教等，其次才是考慮進入施工企業。暫且不考慮進入施工企業人才的素質（很多在校成績平平的學生離開學校走上社會后，持續的學習和實踐努力很快讓其從自己的崗位上脫穎而出），學生一旦離開學校進入施工企業，很難有機會進入設計院所從事設計工作；同理，進入設計單位后再轉入施工企業工作的人也非常稀少。這就造成了現有的施工人員很難全面接觸工程設計方面的知識體系，對一些特殊工程的設計意圖更是難以從工程技術之外的知識體系加以理解和掌握。這很容易導致設計者意圖會因為一些技術問題而被任意變更，導致設計者意圖被篡改而失去設計主題的原旨，除非設計者是設計界的大師級且受到各方尊重的人士，才有可能保證設計意圖不因技術和成本問題而被徹底否決或被篡改得面目全非。

在施工過程中，不僅建筑樣式與風格經常因投資掌控者的喜好而被加上庸俗和品味低下的外衣；一些友好型的環境設計（包括廣場、綠化、水系、小品等景觀環境），更容易被所謂的“領導者”的一句話給徹底否定，讓設計者的智慧和先進理念得不到彰顯，也讓社會失去了展示不同藝術表現形式和獨特思想的機會。

施工人員除了關心建設過程的技術和成本問題之外，很少關心文化和人居環境的友善（非簡單的揚塵、污水和噪音等防止問題）。建立一支高素質的既懂得施工技術與成本控制，又能理解設計者意圖真正的“有經驗的工程師”，是進行全過程工程咨詢不可缺少的人才。

缺乏復合型管理人才

建設項目實行全過程工程咨詢，除了需要懂施工管理過程與工藝技術的設計人員和深悉設計者意圖的施工人員之外，更需要引進和培育復合型管理人才。包含以律師、會計師、建筑（結構）工程師、建造師、投資咨詢（造價）工程師和管理（監理）工程師為主，具備一項或多項技能的復合型管理人才。

建立新的全過程工程咨詢組織和機構，缺少這方面的復合人才，很難將一個大型的復雜項目進行有效的組織和實施。除非繼續沿用計劃經濟時代傳承下來的指揮部制管理體系，以與行政級別高低相適應的首長擔任指揮長進行項目的統一協調。如果想改變這這樣的管理結構，除了依據健全的法律環境和良好的政治環境之外，采用專業性的人才管理團隊無疑是最高效的社會組織機構。

市場與經濟開放度的制約

改革開放已經走過四十年，就整個社會經濟來說，很多方面已經全面走向世界，也對外逐漸開放，尤其是上世紀最后十年。如今的經濟市場，對內（民營經濟）開放度明顯大于對外（國際資本）。有些領域對外開放的壁壘還沒有解除，其中就包含建設領域。除了一些特殊的項目采取國內企業與國外公司合作之外，大多數項目均不對外開放。這也導致現有的建設領域從設計理念到項目實施都只是簡單的借鑒和模仿國外的優秀作品和其管理方法，而缺乏必要的地域文化和形成自己本土先進的管理方法論。

實行建設項目全過程工程咨詢，如果繼續走半開放或在自我封閉的環境中進行制度改良，其效果可能遠遠難以達到世界先進水平。尤其在現代技術日異月新的情況下，不能融入世界一體化，就只能處處受制于人、落后于人。

建筑市場的開放也會如其他行業一樣，一旦打開大門，與項目管理等先進技術和管理理念一起進入的也有一時難以適應的異域文化。管理理念都是建立在自有傳統文化基礎之上的。上世紀中后葉日本在引入西方發達國家管理經驗時，在汲取其管理精髓的同時，很好的保護了自己民族文化中的優良品性，并將之發揚光大，形成日本特有的現代化管理方法論。

日本文化至少在近代（十九世紀中葉）之前以中華文化為基礎，近代之后雖然吸取了西方現代憲政思想，其基調依然保持了漢文化中的儒家和佛家文化的底色，并使其國家的現代文明高高站立在當今世界最先進的文明之列。

中國有著悠久的歷史文明，既不缺乏創新精神，也不缺少勤勞與智慧。在社會主義實踐走過近七十年之際，繼續融合世界上先進的社會理念、文化為自己所用，通過擴大開放的形式進行技術等各方面的引進和交流，必將更快速與便捷的改善現有社會環境下的許多不足，使建設領域在大發展時期能更高效的服務于社會，讓建設起來的建筑和環境（城鎮和鄉村）更符合人類現在和以后的生活與生存。

全過程工程咨詢時期已近到來

當社會由農業經濟已近轉換到工業經濟，如今工業經濟又正向知識經濟轉換之時，任何行業的持續發展都離不開更加符合社會文化、政治制度等的方法論。而形成和修正這些方法論總是難以離開高端智慧與實踐經驗相結合的咨詢機構和組織。

建設項目全過程工程咨詢業的到來，不僅僅是建立在政府的指令性文件之中，如今已經逐漸并落實到每一級政府的工作中。除了一些省份已經開始對一些建設項目進行“設計-施工”一體化招標和實施之外，也有的地方政府開始將建設工程全過程咨詢納入下一步項目試點工作之中。項目建設的“設計-施工”一體化，意味著業主對該項目的管理，就需要具備全過程工程咨詢企業的服務，以減少業主建立不必要的臨時管理團隊。而這種全過程工程咨詢服務體系的建立，對今后財政資金使用效率的提高和對國際資金使用的透明度，都將起著積極的作用。

無論本行業是否做好了相應的準備，建設項目的全過程工程咨詢已經走入現實之中，其發展途徑雖然目前還不太明朗，其總體發展思路卻顯得較為明確：打破建設領域的條塊分割，整合建設領域的優質資源，尤其是人才資源，進行優化配置，組建適合現代建設項目管理全過程工程咨詢需求的項目團隊，向著集約化方向發展。