為完善水利工程建設組織實施方式，加快推行工程總承包，提升工程建設質量和效益，根據《中華人民共和國建筑法》《建設工程質量管理條例》《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》等有關規定，制定本指導意見。

一、總體要求

（一）指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實習近平總書記關于治水重要論述精神，錨定新階段水利高質量發展目標，完整、準確、全面貫徹新發展理念，堅持統籌發展和安全，深化水利工程建設組織實施方式改革，積極推進工程總承包，完善管理制度和工作機制，規范參建各方行為，確保工程建設質量、安全、進度和效益，推動水利建設轉型升級。

（二）基本原則

依法依規、規范管理。引導工程總承包單位遵循合法、公平、誠信的原則，積極參與水利工程建設活動。各級水行政主管部門依法落實監管責任，加強對參與工程總承包活動的單位執行法律法規和工程建設強制性標準的監管，促進水利建設市場健康有序發展。

質量第一、安全為本。加強發包活動管理，明確工程總承包單位資質、項目負責人資格要求。落實項目法人對工程建設質量、安全的首要責任，明確工程總承包單位和分包單位質量安全責任，提升工程建設質量安全管理水平。

風險共擔、健康發展。按照公平、合理的原則劃分項目法人和工程總承包單位風險，鼓勵通過保險方式增強建設項目防范風險能力。鼓勵工程總承包單位依法依規開展設計優化，提升工程建設質量和投資效益。

二、明確工程總承包范圍

（三）【工程總承包定義】本指導意見所稱的工程總承包，是指工程總承包單位按照與項目法人簽訂的合同，對工程設計、采購、施工或工程設計、施工等活動實行總承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的水利工程建設組織實施方式。

（四）【適宜采用工程總承包的項目】項目法人應根據項目特點和建設管理需要，合理選擇工程建設組織實施方式。建設內容明確、技術方案成熟的水利工程建設項目，以及采取集中建設或分類打捆的中小型水利工程建設項目，宜采用工程總承包模式。

（五）【工程總承包范圍】水利工程建設項目可實行整體工程總承包，也可對單項工程或專業工程實行總承包。

建設監理、第三方質量檢測等工作不得列入工程總承包范圍，建設征地與移民安置中的防護工程、庫底清理、專業項目等可列入工程總承包范圍。

（六）【信息技術應用】鼓勵工程總承包項目的工程勘察、設計、施工應用建筑信息模型（BIM）等信息技術，有條件的宜積極采用智慧建設管理系統，為數字孿生工程創造條件。

三、嚴格工程總承包發包管理

（七）【發包時間】實行工程總承包的項目，原則上應在初步設計報告批復或項目核準后發包。如確有需要，也可在可行性研究報告批復后發包。按照國家有關規定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目，應在履行相應投資決策審批程序后發包。

（八）【發包方式】項目法人應依法采用招標、直接發包或經核（批）準的其他方式，選擇滿足工程建設需要的工程總承包單位。

實行工程總承包的項目屬于依法必須招標的項目，且工程總承包范圍內的勘察、設計、重要設備材料采購、施工任一項的采購金額達到必須招標的標準的，應采用招標方式選擇工程總承包單位。

（九）【資格要求】工程總承包單位應具有與工程規模相適應的設計資質和施工資質，或為具有相應資質設計單位和施工單位組成的聯合體。工程總承包范圍包含勘察的，工程總承包單位還應具有與工程規模相適應的勘察資質，或為具有相應資質的勘察單位等組成的聯合體。

工程總承包單位應具有相應的組織機構、項目管理體系、項目管理專業人員以及項目管理能力、財務和風險承擔能力，具有類似項目的設計、施工或工程總承包業績。

工程總承包單位為聯合體的，應根據項目的特點、復雜程度和聯合體成員單位的承擔能力，合理確定牽頭單位，聯合體協議中應明確聯合體成員單位的責任和權利。聯合體各方應共同與項目法人簽訂工程總承包合同，就工程總承包建設項目承擔連帶責任。

（十）【禁止條件】承擔項目代建、項目管理、工程監理、造價咨詢、招標代理、第三方檢測的單位，或與前述單位有控股或被控股關系的單位，不得承擔同一項目的工程總承包。

政府投資項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設計報告編制單位及其評估單位，一般不得成為該項目的工程總承包單位。招標時招標人公開已完成并獲批的項目建議書、可行性研究報告、初步設計報告等成果的，上述單位可參與該工程總承包項目的投標，經依法評標、定標，成為工程總承包單位。

（十一）【招標文件編制及評標要求】工程總承包招標文件，應依據國家有關規定和本指導意見，并結合項目特點編制。招標文件中應包含工程總承包范圍、價款支付方式、價款調整情形、雙方應承擔的項目風險等主要內容。

工程總承包項目在發包前應設置最高投標限價，不得低于成本設置投標限價。在初步設計報告批復前招標的，宜約定以初步設計報告批復后的初步設計概算為最高投標限價，投標宜采用下浮率方式報價；在初步設計報告批復后招標的，應根據批復的初步設計概算及工程總承包范圍確定最高投標限價。

工程總承包宜采用綜合評估法評標，綜合評估因素一般應包括工程總承包報價、項目管理組織方案、設計技術方案、設備材料采購方案、施工組織方案、質量安全保證、類似工程業績及信用等。

評標委員會應依照法律法規和項目特點由招標人代表以及有關技術、經濟等方面的專家組成。

（十二）【項目經理資格要求】工程總承包項目經理應取得與工程總承包項目規模相適應的注冊執業資格，并取得水利工程相關專業高級及以上技術職稱；擔任過與擬建項目類似的工程總承包項目經理、項目設計負責人、施工總承包項目經理或項目總監理工程師；熟悉水利工程技術和工程總承包項目管理知識以及相關法律法規、標準規范，具有較強的組織協調能力和良好的職業道德。工程總承包項目經理不得同時在兩個或兩個以上工程項目擔任工程總承包項目經理、施工項目負責人。

四、落實工程總承包各方職責

（十三）【項目法人對工程總承包項目的管理】項目法人根據本單位人力資源和技術管理能力水平，可自行管理工程總承包項目，也可委托符合條件的代建單位或項目管理單位，依照合同對工程總承包項目進行管理。

（十四）【項目法人職責】項目法人按照《水利工程建設項目法人管理指導意見》（水建設〔2020〕258號）履行相應職責，對工程建設的質量、安全、進度和資金使用負首要責任。

項目法人不得迫使工程總承包單位以低于成本的價格競標，不得任意壓縮合理工期，不得對工程總承包單位提出違反建設工程安全生產法律、法規和強制性標準規定的要求，不得明示或暗示工程總承包單位違反工程建設強制性標準、降低建設工程質量，不得明示或暗示工程總承包單位使用不合格的建筑材料、建筑構配件和設備。

（十五）【工程總承包單位職責】工程總承包單位依照合同約定負責項目的設計、采購、施工等工作，對工程總承包范圍內的質量、安全、進度、造價及勞務用工、承發包行為等全面負責。工程總承包單位、工程總承包項目經理及相關責任人依法承擔質量終身責任。

（十六）【分包單位職責】分包單位按照分包合同約定對其分包工程負責，并服從工程總承包單位的管理。分包單位項目經理，對分包合同內的質量安全負直接管理責任。分包不免除工程總承包單位對其承包的全部建設工程的質量責任和安全生產責任。

（十七）【工程監理職責】工程總承包項目監理單位應依據相關法律法規、技術標準以及監理合同約定，結合工程總承包項目特點及工程總承包合同等條件開展監理工作。監理單位應配備與監理工作相適應的監理人員，并承擔相應監理責任。

五、加強工程總承包合同管理

（十八）【合同管理】工程總承包項目應確定合理的合同價格形式。采用總價合同的，除招標文件或工程總承包合同中約定的價格調整部分外，合同價格不予調整。項目法人和工程總承包單位應在合同中約定工程總承包計量規則、計價方法。

（十九）【風險分擔】項目法人和工程總承包單位應在招標文件及工程總承包合同中，按照公平、合理、誠實守信的原則約定總承包風險分擔內容。項目法人承擔的風險主要有：

1．由于項目法人自身原因產生的工期調整、建設標準或工程規模調整；

2．國家法律法規、政策調整引起的合同價格變化；

3．由于非工程總承包單位原因工程建設征地、移民安置等進度調整造成的工期和工程費用變化；

4．主要工程材料、設備、人工價格與合同約定的基期價格相比，波動幅度超過合同約定幅度的部分；

5．工程總承包單位不可預見的滑坡、泥石流、突泥、涌水、溶洞、斷層帶、采空區、有毒氣體等重大地質變化造成的工程費用和工期變化；

6．發生超設計標準洪水造成的工程費用和工期變化；

7．不可抗力及異常氣象條件造成的工期和工程本身費用的變化。

除上述風險之外的其他風險，應根據總承包項目特點，由雙方在總承包合同中約定。鼓勵項目法人和工程總承包單位通過保險手段增強防范風險能力。

（二十）【設計變更管理】項目法人應按照《水利工程設計變更管理暫行辦法》（水規計〔2020〕283號）以及有關水行政主管部門對設計變更的規定和要求，根據項目特點及工程總承包合同約定，組織制訂本項目的設計變更實施辦法。

設計變更引起的工期和合同價格調整，按工程總承包合同約定及風險劃分原則由責任單位承擔，可通過補充協議等方式確認。

（二十一）【分包管理】工程總承包單位應自行完成承包范圍內的主體工程、關鍵性工作，可根據法律、法規和合同約定將部分非主體工程、非關鍵性工作分包給具有相應資質的分包單位，不得轉包及違法分包。工程總承包單位對承包工程進行分包，應經項目法人同意。

（二十二）【施工圖審查】項目法人應組織開展施工圖審查，但不免除工程總承包單位對施工圖設計所承擔的責任。對于工期長、技術復雜的工程，可分期開展施工圖審查。承擔施工圖審查的第三方機構應具有不低于工程總承包單位的設計資質，并承擔相應責任。

（二十三）【設計優化】工程總承包單位可在符合國家有關法律、法規要求，嚴格執行工程建設強制性標準，符合工程建設質量、安全、進度和使用功能要求的前提下，開展合理的設計優化。項目法人應加強設計優化管理。

（二十四）【暫估價項目實施】以暫估價形式包含在工程總承包范圍內的工程、貨物、服務分包時，屬于依法必須招標的項目且采購金額達到必須招標的標準的，應依法招標。項目法人應在工程總承包招標文件中明確暫估價項目的招標主體、雙方的權利和義務、相關程序及實施方式。

（二十五）【工程技術創新】鼓勵工程總承包單位開展工程技術創新，積極采用新技術、新工藝、新材料、新設備，但應滿足相關質量安全和生態環保要求。

（二十六）【建設資金管理】項目法人負責落實建設項目資金，按合同約定及時支付工程款，不得要求工程總承包單位墊資建設。項目法人應按照保障農民工工資支付的要求約定人工費用，人工費用撥付周期不得超過1個月。

（二十七）【驗收管理】工程總承包項目應按照《水利工程建設項目驗收管理規定》《水利水電建設工程驗收規程》《水利水電工程施工質量檢驗與評定規程》《水利部關于進一步加快水利工程竣工驗收工作的通知》等有關規定和技術標準，及時開展驗收工作。

（二十八）【結算和決算審核】項目法人和工程總承包單位雙方應通過合同約定，將施工過程按時間或進度節點劃分施工周期，對周期內已完成且無爭議的工程價款進行確認和支付。經雙方確認的過程結算文件作為竣工結算文件的組成部分，原則上不再重復審核。

（二十九）【完工結算審計和跟蹤審計】工程完工后，合同雙方應及時進行工程完工結算、支付。完工結算應依據相關法律法規及合同約定接受審計。

為加強資金管理，項目法人宜提請審計單位提前介入，接受跟蹤審計。

（三十）【工程保修】工程保修書由項目法人與工程總承包單位簽署，工程總承包單位應根據法律法規及合同約定承擔保修期內的保修責任，不得以與分包單位之間保修責任劃分而拒絕履行保修責任。

六、加強工程總承包監督管理

（三十一）【各級水行政主管部門職責】國務院水行政主管部門負責全國水利工程建設項目工程總承包活動的監督管理；流域管理機構根據水利部授權負責管轄范圍內水利工程建設項目工程總承包活動的監督管理；縣級以上地方水行政主管部門負責本地區工程總承包活動的監督管理。

各級水行政主管部門應通過稽察、“雙隨機、一公開”抽查等方式，加強對工程總承包項目的監督檢查。

（三十二）【質量與安全監督】各級水利工程建設質量與安全監督機構負責水利工程建設項目工程總承包的質量與安全監督，加強對相關法律、法規、規章制度和強制性標準執行情況的監督檢查。

（三十三）【信用監管】各級水行政主管部門應依法依規加強對參與工程總承包活動的勘察設計、施工、監理等單位的信用監管。

（三十四）【參建單位的整改責任】參與工程總承包活動的單位應積極接受并配合有關部門的監督檢查、稽察、審計等工作，按要求對發現的問題進行整改。

（三十五）【法律責任】工程總承包項目在實施過程中，有違反《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國招標投標法》《建設工程質量管理條例》《建設工程安全生產管理條例》等法律法規的，按規定追究有關單位和人員的法律責任。

各地要高度重視水利工程建設項目工程總承包管理工作，加強組織領導，明確責任分工，健全工作機制，完善各項制度，穩妥有序推進，注意積累經驗。本指導意見執行過程中如有意見和建議，請及時反饋水利部水利工程建設司。

一、編制必要性

近年來，以設計采購施工總承包、設計施工總承包等為代表的工程總承包模式在水利建設領域得到廣泛應用，對于彌補基層水利部門管理力量不足、促進水利建設項目順利實施、提升工程建設質量和效益發揮了積極作用。但水利行業對工程總承包模式的承發包管理、合同履約、風險分擔、設計變更等未作出統一規定，有的項目管理不夠規范，有的項目因各方認識分歧影響了工程實施。為進一步規范水利工程建設項目工程總承包活動，加強工程建設管理，推動新階段水利高質量發展，制定《水利工程建設項目工程總承包管理指導意見》（以下簡稱《指導意見》）是十分必要的。

二、編制過程

2021年3月，水利部水利工程建設司啟動《指導意見》編制工作，通過組織相關專家座談研討、廣泛收集資料等方式，了解水利行業及住建、交通運輸等行業工程總承包管理情況，學習借鑒各地各部門的經驗做法和政策措施。在此基礎上，確定編制總體思路及主要內容，經反復咨詢研討、修改完善并征求部分專家意見，形成《指導意見》征求意見稿。

三、主要內容

《指導意見》共六部分，三十五條。

第一部分總體要求，共兩條，包括指導思想和基本原則。

第二部分明確工程總承包范圍，共四條，包括工程總承包定義、適宜采用工程總承包的項目、工程總承包范圍、信息技術應用等。

第三部分嚴格工程總承包發包管理，共六條，包括工程總承包項目發包時間、發包方式、工程總承包單位資格要求、禁止條件、招標文件及評標要求、項目經理資格要求等。

第四部分落實工程總承包各方職責，共五條，包括項目法人對工程總承包項目的管理、項目法人職責、工程總承包單位職責、分包單位職責、工程監理單位職責等。

第五部分加強工程總承包合同管理，共十三條，包括工程總承包項目合同管理、風險分擔、設計變更管理、分包管理、施工圖審查、設計優化、暫估價項目實施、工程技術創新、建設資金管理、驗收管理、結算和決算審核、審計、工程保修等。

第六部分加強工程總承包監督管理，共五條，包括各級水行政主管部門職責、質量安全監督、信用監管、參建單位的整改責任、法律責任等。