項目工程的招標文件對于整個施工過程管理具有非常重要的作用。在招標文件中，通常會對項目工程的具體施工要求明確說明，投標方需要對招標文件有全面了解之后，根據其內容來確定自己是否滿足建設單位的條件，能否完成建設單位的項目管理目標。本文從項目管理的五大控制要求著手探討如何編制招標文件，為項目實施階段的管理打好基礎。 

一、引言

工程項目中，招標文件是建設單位編制（或委托編制）的、向參與投標的施工單位發出的關于工程建設需求的文件，此文件不僅是招標過程的關鍵性文件，也是工程建設中主要關系人之間發出的要約邀請，投標人編制投標文件作為對招標文件的響應，評標委員評選出與招標文件最吻合的投標文件，推薦該施工單位為中標候選人，將建設單位的要約邀請變成要約（合同文件）。

隨著項目管理要求的進一步提高，工程招標不僅僅是選取好的施工單位，還需設法與施工單位簽訂體現建設單位項目管理目標的合同，為工程的順利建設奠定基礎。要達到這個目的，如何編制好工程招標文件就成為招標工作的重點。

二、招標文件編制待解問題——重規范、輕管控

忽略工程實施階段建設單位對工程管控的考慮，是編制招標文件時最容易出現的問題。招標投標業務本身是一個帶有博弈特征的商業競爭性業務，招標過程由招標單位（建設單位）、招標代理公司、投標單位（施工單位）、評標專家、監督員等共同參與。由于涉及不同角色的參與人，招標文件編制的注意事項也比較多，建設單位往往委托招標代理公司幫助編制或者使用招標代理公司提供的模板來完成編制。但這些模板一般只注重招標過程的規范性和幫業主選擇一家合適的施工單位，容易忽視在工程實施階段對工程管控的問題。用這樣的招標文件進行招標，常會出現一些中標施工單位以法定承包人的身份出現，讓建設單位感覺難以管理。

例如，某企業編制的《2019—2020年度三類投資項目工程招標文件》，由于忽視了在工程實施階段建設單位對工程管控的要求，雖然招標來了有實力、有資質的施工單位，但由于沒能將建設單位所處行業的特殊管理要求、項目管理目標等列明在招標文件之中，導致工程建設階段矛盾重重，雙方不得不提前協議解除合同，給工程建設帶來了較大的影響。

三、立足項目管理目標，高質量編制招標文件

作為建設單位，項目管理的目標要從招標文件的編制開始，從進度控制、質量控制、安全控制、投資控制、合同控制等5個方面來制訂要求，向潛在投標人（施工單位）發出要約邀請，引導投標人在競爭中給予更多的承諾，將這些承諾簽訂在合同之中，充分體現建設單位的項目管理目標。

1.編制招標文件時設定進度控制的要求

進度影響項目的成本，因此招標文件必須有對進度控制的合理要求，在招標選擇施工單位時，要重點對施工單位的人、財、物、法四個要素進行全面分析比較。

（1）人員配置要求：施工單位管理人員有豐富的管理經驗，技術人員配齊工程所需的各個專業，施工人員充足等。其中，項目經理、項目技術負責人需提供近年來的同類項目同等規模的業績。

（2）資金實力方面要求施工單位提供由第三方會計師（審計師）事務所提供的財務報告。雖然建設單位會在開工前、施工過程中分段向施工單位支付一定比例的工程進度款，但如果施工單位的財務狀況較差、存在較多的歷史拖欠款項，則難免影響新項目的建設。而且當工程需要趕進度時，無論采用趕工法還是快速跟進法，都需要額外的資金保證。

（3）機械機具方面要求提供施工難點所用到的設備機具擁有情況。一般項目在可行性研究報告中會有施工難點分析專篇，會提到施工中用到的特殊設備，如大型吊車等，這些特殊設備的擁有情況往往會影響施工進度，需要在招標時比較各家擁有這些設備機具的規格、數量等情況。

（4）方案選擇方面要求提供施工方案、進度計劃、人力資源計劃等。要比較各家的方案是否施工重點、難點突出，針對性強。這些方案也是施工單位對建設單位的承諾。

2.編制招標文件時設定質量控制的要求

施工過程是形成工程建設實體的過程，要提高工程建設的質量水平，就必須抓工程建設的質量控制。因而在招標階段要重點考查施工單位以下方面的能力：

（1）在資格評審時，投標人須持有建設行政主管部門核發的施工資質證書和有效的質量管理體系認證。如不具備，應終止該單位進入技術評審階段評審。

（2）技術負責人是否有資質和豐富的工程經驗，能夠熟悉施工圖、施工技術規范、質量要求和標準等，優先選擇近期擁有較多同類同等規模施工業績的項目技術負責人。

（3）施工單位是否遵循質量管理體系開展工作，做到有目標、有計劃、有檢查、有驗收，并能及時發現質量問題，及時糾正問題。評審施工單位投標時是否對項目的重點、難點分析到位，關鍵部位、工序是否有針對性措施。

（4）質檢員與資料員是否有良好的溝通機制，使質檢資料可以按照施工技術規范、檢驗評定標準規范化、標準化，并在施工同步形成交工資料。評審施工單位資料管理是否制度完善、措施合理、內容完整。

此外，部分招標文件要求考查施工單位的近年業績的客戶評價、質保金回收等情況，這個出發點是好的，但在實際操作中，由于客戶評價比較容易獲得，質保金回收也往往有合同約定，投標人一般都能提供，沒有太多參考價值。

3.編制招標文件時設定安全控制的要求

工程建設的特點是規模大、周期長、參建人員多、勞動強度高，如果沒有嚴格的安全管控，非常容易發生安全事故。對于施工安全的管理，必須充分考慮工程的復雜性，包括施工現場復雜、高空作業多、交叉作業多、特種設備作業多等環境因素，以及高溫、臺風、降雨等自然因素，從工程策劃階段開始，在編制招標文件時，設定安全控制的評價條款。

（1）在資格評審時，設定條款要求施工單位有完善的管理體系，包括安全生產許可證、環境管理體系認證、職業健康安全管理體系認證；要求施工單位如實告知近年來的工程建設過程中是否出現人身傷亡和重大財產損失事故，證明其對安全管控的效果。如不能提供或發現造假的，必須終止該單位進入技術評審階段評審。

（2）充分考慮目前社會上的工程的施工人員絕大多數是農民工，他們的安全意識淡薄，在施工中經常因貪圖方便和快捷等而違反操作規程。施工單位的安全負責人必須有經驗、有能力組織開展安全管理工作。

（3）完善的管理是降低安全事故發生的有力武器。建設單位應優先選擇對本工程安全風險認識到位、制訂措施科學合理、針對性強的施工單位。

（4）充分認識文明施工的重要性，建設單位應優先選擇重視現場管理，能夠因地制宜地制訂現場文明施工及環境保護措施的施工單位。

此外，建設單位如果存在行業特殊性、自身特殊性或者項目特殊性等情況，需要對施工單位提出特別要求的，應在編制招標文件時提出。如果要求較多，可單獨編制協議書（如HSSE協議等）作為招標附件，成為合同要約邀請的一部分，最終與中標人形成要約，簽訂在合同之中，為建設實施階段的安全管理打下基礎。

4.編制招標文件時設定投資控制的要求

在工程項目招標前，建設單位一般已經開展了可行性研究、基礎設計、施工圖設計等工作，這些工作對投資控制起著重要的作用。其中，可行性研究從狹義上看主要用于爭取立項、投資等“開源”工作，基礎設計、施工圖設計則是控制投資的“節流”工作。建設單位既要做好“開源”工作，也要重視“節流”工作。因為招標文件的編制主要就是針對基礎設計、施工圖設計的完善程度來開展的。要做好投資控制，在招標策劃時就要做好以下幾個選擇：

（1）固定總價合同與固定單價合同的選擇。在工程招標階段，常因基礎設計的深度不夠、施工圖設計未完善甚至未完成，工程量未能明確，只能選擇固定單價合同招標。若遇到施工圖紙非常完善的，如一期工程建設完成，二期工程是一期的復制時，則應優先選擇固定總價合同招標。

（2）最低投標價中標評標法與經評審最低投標價評分法的選擇。一般情況下，固定單價合同招標較適合直接采用最低投標價中標評標法；固定總價合同招標較適合采用經評審最低投標價評分法，需要評標委員會先通過分部分項工程量清單對投標價進行分析，判斷各投標人是否低于成本報價，再按評標辦法修正，之后才進行評比。編制招標文件時，若采用經評審最低投標價評分法就必須制訂詳細的商務部分評標步驟與修正方法。

（3）最低投標報價優先與最接近平均價優先的選擇。在設定價格評分標準時，又有最低投標報價優先與最接近平均價優先的選擇問題。兩種方法各有優點，最低投標報價優先有利于節省投資成本；最接近平均價優先則有效引導投標人仔細研究本工程項目，在充分考慮各方面條件和分部分項成本的基礎上報價，努力接近“平均價”。經過案例總結，在選用最接近平均價的基礎上加上對高出平均價采取的懲罰扣分方法，兩種方法的結合既引導了投標人仔細研究本工程項目，報出相對合理的價格，又在一定程度上給予了低價的優先，能形成健康發展框架下的理性博弈，客觀上節省了建設單位的投資。

5.編制招標文件時設定合同控制的要求

通過招標簽訂的工程建設合同一般由一系列文件組成，主要包括專用合同條款、通用合同條款、招標范圍及要求、合同附件、招標文件、投標文件等。在編制招標文件時就要做好合同的控制要求，提前定制合同文件附在招標文件之中，重點做好以下工作：

（1）對于經常發包工程項目的建設單位應在以往工程建設的總結中，定期修訂、更新通用合同條款的版本，使其符合建設單位的管理思路。

（2）對于為新招標項目定制的個性化條款，以專用合同的方式制訂，作為對通用合同條款的具體化、補充或修改。

（3）建設單位根據自身或項目特點提出的特殊要求，提前制訂專項協議，如HSSE協議、廉潔從業責任書、保密協議等，附在招標文件之中。

（4）對于需要投標人在投標文件中編制的方案、措施（包括進度保障措施、質量保證措施、安全保證措施等）要有格式要求，將其作為技術投標文件單獨成冊，一方面方便評標，另一方面一旦中標，這些方案就是施工單位的承諾，提交建設單位項目管理人員，以便在工程建設過程中監督施工單位履行其承諾。

四、總結

工程招標文件既是工程招標過程的重要文件，也是建設單位與施工單位發生關系的第一份文件，建設單位的項目管理目標要從招標文件的編制開始，從進度控制、質量控制、安全控制、投資控制、合同控制等方面著手研究，向潛在投標人（施工單位）發出要約邀請，并引導投標人在競爭中給予更多的承諾，最終與中標人（施工單位）達成要約，約束整個施工過程的管理。近年來，筆者所在單位通過不斷總結招標工作經驗，改進招標文件的編制方法，有效地提升了交易質量，為完成項目管理目標奠定了堅實的基礎。