為推進政府職能轉(zhuǎn)變、深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境，延安市承接了“全國工程建設(shè)項目審批制度改革試點和陜西省相對集中行政許可權(quán)改革試點”的“雙試點”改革任務(wù)。作為全程參與延安市改革的工程咨詢單位，深感此次改革在部分事項精簡、行業(yè)準入放開、開放競爭市場、高質(zhì)量咨詢服務(wù)、綜合性咨詢服務(wù)、項目策劃生成等方面影響深遠。面對挑戰(zhàn)與機遇，工程咨詢業(yè)要不斷深耕細作，創(chuàng)新發(fā)展，走規(guī)范有序的高質(zhì)量發(fā)展之路。

一、前言

為推進政府職能轉(zhuǎn)變、深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境，黨中央、國務(wù)院作出開展工程建設(shè)項目審批制度改革的重大決策；為提升政府治理能力，提高行政審批質(zhì)量和效率，激發(fā)市場活力，中央編辦、國務(wù)院法制辦做出了開展相對集中行政許可權(quán)改革試點的重大決定。延安市作為承接“全國工程建設(shè)項目審批制度改革試點和陜西省相對集中行政許可權(quán)改革試點”的“雙試點城市”，積極響應(yīng)中省改革精神，在延安市開展了“兩項改革一張網(wǎng)”的行政審批改革工作，即“雙試點”和全市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺網(wǎng)絡(luò)建設(shè)及應(yīng)用，同時負責(zé)市級行政許可事項的審批服務(wù)和為民服務(wù)大廳的日常管理等工作。

作為工程咨詢單位，通過深度參與延安市“雙試點”改革工作，親歷了“雙試點”改革從試點階段到全面推行的全過程，深感此次改革對工程咨詢業(yè)發(fā)展的巨大影響力，對工程咨詢工作提出了更高的要求，對于工程咨詢業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意義深遠。本文主要結(jié)合工作實踐和感悟，從延安市行政審批制度改革對工程咨詢業(yè)影響角度進行研究，并進一步提出工程咨詢業(yè)高質(zhì)量發(fā)展建議，以供學(xué)術(shù)界和實務(wù)界探討。

二、行政審批改革背景

（一）行政審批制度改革

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對深化行政體制改革提出了明確要求，把簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)作為行政體制改革的“先手棋”和“當(dāng)頭炮”。減少行政審批等過多市場干預(yù)，發(fā)揮市場配置資源的重要作用，是簡政放權(quán)在建設(shè)工程咨詢行業(yè)的具體體現(xiàn)。按照《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）、《政府投資條例》（國務(wù)院第712號令）、《企業(yè)投資項目核準和備案管理辦法》（國家發(fā)改委2017第2號令）等文件精神，重大和限制類之外的企業(yè)不使用政府性資金投資建設(shè)的固定資產(chǎn)投資項目，政府不再審批，轉(zhuǎn)為核準或備案，并且不斷修訂《政府核準的投資項目目錄》，逐漸縮小政府核準范圍。審批、核準與備案制存在項目立項階段，工程咨詢領(lǐng)域除立項階段外，還包括規(guī)劃、報建、施工、竣工驗收等階段。因此，行政審批改革涵蓋了工程咨詢服務(wù)的建設(shè)投資項目全過程階段。2018年以來，全國開展的工程建設(shè)項目審批制度改革和相對集中行政許可權(quán)改革均是行政審批制度改革的重要體現(xiàn)。

（二）工程建設(shè)項目審批制度改革

2018年5月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于開展工程建設(shè)項目審批制度改革試點的通知》（國辦發(fā)〔2018〕33號），確定在北京市、上海市、延安市、浙江省等十六個省市開展試點工作，對工程建設(shè)項目審批制度實施了全流程、全覆蓋改革，基本形成了統(tǒng)一審批流程、統(tǒng)一信息數(shù)據(jù)平臺、統(tǒng)一審批管理體系和統(tǒng)一監(jiān)管方式的“四個統(tǒng)一”。為鞏固試點成果，2019年3月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》（國辦發(fā)〔2019〕11號），要求在全國房屋建筑和城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域全面開展改革工作，覆蓋行政許可等審批事項和技術(shù)審查、中介服務(wù)、市政公用服務(wù)以及備案等其他類型事項，推動流程優(yōu)化和標準化。目標在2019年上半年全國工程建設(shè)項目審批時間壓縮至120個工作日以內(nèi)并建成審批制度框架和信息數(shù)據(jù)平臺；到2020年底，基本建成全國統(tǒng)一的工程建設(shè)項目審批和管理體系。

（三）相對集中行政許可權(quán)改革

2016年6月，中央編辦、國務(wù)院法制辦下發(fā)《關(guān)于印發(fā)<相對集中行政許可權(quán)試點工作方案>的通知》（中央編辦發(fā)〔2016〕20號），同意遼寧、安徽等6省（區(qū)）開展相對集中行政許可權(quán)改革試點，積極推廣行政審批局等模式，實行“一枚印章管審批”，推動行政審批制度改革向縱深發(fā)展。2018年5月，陜西省委、省政府決定在全省開展相對集中行政許可權(quán)改革試點，延安市被確定為全省首家市級層面試點單位。延安市在全省率先組建了市行政審批服務(wù)局，將市發(fā)改委、工商局等28個部門承擔(dān)的106項行政許可事項的審批職責(zé)劃轉(zhuǎn)由行政審批服務(wù)局承擔(dān)實施，創(chuàng)新務(wù)實之舉，順應(yīng)改革潮流。2018年12月，陜西省委、省政府下發(fā)《關(guān)于印發(fā)<陜西省全面推行相對集中行政許可權(quán)改革工作方案>的通知》（陜辦字〔2018〕97號），在全省全面推行相對集中行政許可權(quán)改革。

三、行政審批改革對工程咨詢業(yè)的深遠影響

工程咨詢業(yè)與經(jīng)濟社會發(fā)展和投資建設(shè)息息相關(guān)。隨著改革推進，雖然立項時間縮短，審批數(shù)量減少，但市場主體辦事時間并沒有明顯縮短，改革效果被消解了，但中介環(huán)節(jié)多、中介服務(wù)時間長、壟斷市場、收費混亂成為改革主要障礙之一。筆者親歷本輪試點改革，深感改革進程為工程咨詢行業(yè)發(fā)展帶來了以下幾點深遠影響。

（一）工程咨詢服務(wù)事項部分精簡

本輪改革對工程咨詢服務(wù)事項的調(diào)整，將對現(xiàn)有工程咨詢從業(yè)者產(chǎn)生深遠影響。國辦發(fā)〔2019〕11號文在“精簡審批環(huán)節(jié)”中明確提出“取消不合法、不合理、不必要的審批事項和前置條件，推行告知承諾制等”。延安試點改革中，在節(jié)能評估、環(huán)境影響評價、地質(zhì)災(zāi)害影響評價、地震安全性評價、水土保持方案等領(lǐng)域探索“區(qū)域評估”、“告知承諾制”等措施，將建設(shè)項目評估評審由單體把關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)檎w把控，由申請后評審轉(zhuǎn)變?yōu)樯暾埱案嬷兄Z服務(wù)，通過加強事中事后的監(jiān)管來對建設(shè)項目進行管控。區(qū)域內(nèi)工程建設(shè)項目共享區(qū)域評估評審結(jié)果，非負面清單內(nèi)的項目無需單獨編報評估評審。該類區(qū)域評估事項的深化和落實，進一步減少了傳統(tǒng)工程咨詢業(yè)務(wù)，使原有業(yè)務(wù)渠道變窄。

此外，部分傳統(tǒng)工程咨詢服務(wù)事項面臨取消。以建設(shè)工程施工圖審查（以下簡稱“圖審”）為例，1999年，重慶彩虹橋整體坍塌特大工程質(zhì)量事故暴露出由于缺少政府對勘察設(shè)計等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，工程質(zhì)量存在較大隱患。國務(wù)院通過行政立法手段，設(shè)立了施工圖審查制度，由建設(shè)單位自行委托圖審機構(gòu)進行審查并直接出具審查合格書，同時明確了圖審機構(gòu)的非營利性質(zhì)。以試點經(jīng)驗看，隨著工程設(shè)計質(zhì)量的不斷提升，設(shè)計人員終身負責(zé)制推行，以及圖審周期長和非營利的法人身份等因素，圖審環(huán)節(jié)已成為提速工程建設(shè)審批的重要環(huán)節(jié)。國辦發(fā)〔2019〕11號文中提出，“試點地區(qū)要進一步精簡審批環(huán)節(jié)，在加快探索取消施工圖審查（或縮小審查范圍）、實行告知承諾制和設(shè)計人員終身負責(zé)制等方面，盡快形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗”，預(yù)示著圖審事項在不久的將來可能會被取消，進而直接影響工程咨詢機構(gòu)的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)。

（二）放開資質(zhì)和行業(yè)準入

長期以來，我國對工程咨詢業(yè)采取資質(zhì)管理體制，須獲得相關(guān)從業(yè)資質(zhì)才能開展業(yè)務(wù)。隨著改革推進，越來越多的工程咨詢領(lǐng)域改變了行業(yè)的準入規(guī)則。例如，《工程咨詢行業(yè)管理辦法》（國家發(fā)展改革委2017年第9號令）明確工程咨詢單位實行告知性備案管理，工程咨詢單位資質(zhì)取消，改為資信評價管理；住建部取消建筑智能化、消防設(shè)施、建筑裝飾裝修、建筑幕墻等4個工程設(shè)計與施工資質(zhì)；國家廢止《工程建設(shè)項目招標代理機構(gòu)資格認定辦法》和修訂《招標投標法實施條例》取消招標代理資格資質(zhì)等等。以節(jié)能評估文件編制為例，改革前，各地對工程咨詢機構(gòu)的資質(zhì)規(guī)定不一，有些地方要求只有政府指定的機構(gòu)或必須由工程咨詢資質(zhì)才能提供編制服務(wù)；改革后，建設(shè)單位可按要求自行編制，也可委托有能力的機構(gòu)編制，審批部門不得干預(yù)，但保留審批部門對節(jié)能評估文件技術(shù)評估、評審職能。這意味著審批部門放開對節(jié)能評估文件編制機構(gòu)的準入管理，同時，工程咨詢機構(gòu)只有提升自身實力和服務(wù)水平，才能在業(yè)務(wù)萎縮的市場中找到機會。

（三）形成開放競爭市場平臺

在開放市場中，工程咨詢業(yè)基本形成了充分競爭的局面。凡符合相關(guān)準入要求的市場主體均可自由參與市場競爭。取消資質(zhì)相當(dāng)于取消門檻，放寬工程咨詢機構(gòu)承辦業(yè)務(wù)領(lǐng)域，加劇市場競爭，帶來新一輪行業(yè)洗牌，工程咨詢機構(gòu)只有不斷提升自身業(yè)績實力和專業(yè)能力，才能在競爭中占領(lǐng)一席之地。

“延安市中介服務(wù)平臺”建設(shè)過程中充分吸收了工程咨詢行業(yè)市場化管理的理念，打破區(qū)域、行業(yè)和部門間中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)限制，引入各類中介服務(wù)機構(gòu)入駐，實行“統(tǒng)一服務(wù)承諾時間、統(tǒng)一服務(wù)合理收費、統(tǒng)一服務(wù)質(zhì)量要求、統(tǒng)一服務(wù)評價標準”管理，在統(tǒng)一市場平臺中平等良性競爭。

（四）高質(zhì)量咨詢服務(wù)需求迫切

投資建設(shè)項目中涉及大量中介服務(wù)，中介服務(wù)時間長、質(zhì)量差、管理缺失成為突出問題，也是企業(yè)和群眾關(guān)注的痛點、堵點。在延安試點階段，除了通過“減放并轉(zhuǎn)調(diào)”優(yōu)化中介服務(wù)事項外，還要求限時服務(wù)。由于很多傳統(tǒng)工程咨詢機構(gòu)服務(wù)意識不強、質(zhì)量不高，僅評審后限時修改一項都難以按時保質(zhì)完成，導(dǎo)致反復(fù)審查，影響審批時限，反而整體降速。

延安市建立了統(tǒng)一服務(wù)平臺、規(guī)范服務(wù)行為的“延安市中介服務(wù)平臺”，以“不設(shè)門檻”的方式開展中介機構(gòu)入駐，中介機構(gòu)入駐前均需填寫《中介服務(wù)機構(gòu)承諾書》，自主承諾填報資料的真實性和中介服務(wù)活動，建設(shè)單位在平臺上根據(jù)資質(zhì)要求、業(yè)績實力、服務(wù)質(zhì)量等自主選擇中介機構(gòu)，行政審批部門進行事中事后監(jiān)管，并納入信用體系管理。

（五）綜合性咨詢服務(wù)需求凸顯

延安市人民政府下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)<延安市工程建設(shè)項目審批制度改革試點方案>的通知》（延政發(fā)〔2018〕14號）中提出了“在可研報告中充實人防設(shè)計條件、固定資產(chǎn)節(jié)能評估、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、建設(shè)項目安全預(yù)評價、地上文物保護方案等內(nèi)容，一并審核批復(fù)”的內(nèi)容，行政審批部門在項目批復(fù)過程中，要求在可研報告中納入相關(guān)專項評估篇章，以精簡其他專項評估事項。這一改革舉措與最新印發(fā)的《國家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于推進全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號）提出的“鼓勵項目單位加強可行性研究，對國家法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策、行政審批中要求的專項評價評估等一并納入可行性研究統(tǒng)籌論證，提高決策科學(xué)化，促進投資高質(zhì)量發(fā)展。鼓勵項目單位采用投資決策綜合性咨詢，減少分散專項評價評估，避免可行性研究論證碎片化”的精神高度一致。同時，在延安試點階段，創(chuàng)新評估評審服務(wù)方式，推行開展“多評合一”、“多測合一”、“多圖聯(lián)審”等措施，大幅壓縮中介服務(wù)和評審時限，提高服務(wù)質(zhì)量。因此，工程咨詢的綜合性咨詢服務(wù)需求正在逐漸凸顯。

（六）提前介入策劃生成機制

習(xí)總書記高度重視空間規(guī)劃和“多規(guī)合一”工作，近年來積極探索了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”，并新組建自然資源部統(tǒng)籌規(guī)劃工作。國辦發(fā)〔2019〕11號文明確提出了“‘一張藍圖’統(tǒng)籌項目實施”的任務(wù)目標，構(gòu)建“多規(guī)合一”加強業(yè)務(wù)協(xié)同模式，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門對工程建設(shè)項目提出建設(shè)條件以及需要開展的評估評價事項等要求，為項目建設(shè)單位落實建設(shè)條件、相關(guān)部門加強監(jiān)督管理提供依據(jù)，加速項目前期策劃生成。

在工程建設(shè)審批制度改革試點階段，建立了依托“多規(guī)合一”的項目策劃生成機制，即以“一張藍圖”為基底，各部門提前介入，落實項目投資規(guī)模、預(yù)選址、用地指標、環(huán)保要求等條件，形成“一本可研共同策劃、共同論證、共同決策”的項目策劃生成機制；各區(qū)征地拆遷主管部門和項目業(yè)主提前介入項目，共同推進項目可決策、可落地、可實施。因此，提前介入的策劃生成機制為工程咨詢業(yè)發(fā)揮綜合性咨詢服務(wù)能力開展業(yè)務(wù)打開了一扇新通道。

四、工程咨詢高質(zhì)量發(fā)展建議

基于行政審批改革對工程咨詢業(yè)的深遠影響，提出以下工程咨詢業(yè)高質(zhì)量發(fā)展建議。

（一）發(fā)展新型智庫服務(wù)，當(dāng)好咨政建言助手

隨著改革不斷深入，工程咨詢常規(guī)業(yè)務(wù)的發(fā)展?jié)摿τ邢蓿瑧?yīng)積極拓展綜合業(yè)務(wù)，發(fā)展新型智庫服務(wù)，向業(yè)務(wù)鏈條前后端延伸，發(fā)展規(guī)劃咨詢、全過程咨詢及一攬子任務(wù)服務(wù)能力，當(dāng)好咨政建言助手。本次參與延安市“雙試點”改革便是工程咨詢機構(gòu)新型智庫服務(wù)的體現(xiàn)。

（二）鞏固提升傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，開辟拓展新興業(yè)務(wù)

本次改革對項目全生命周期審批時限提出了更高要求，也將為工程咨詢業(yè)帶來發(fā)展機遇。工程咨詢機構(gòu)應(yīng)深耕業(yè)務(wù)領(lǐng)域，在強化自身能力和技術(shù)水平上下功夫，不斷提高服務(wù)質(zhì)量，做專、做精，并形成一套科學(xué)、有效、完備的工程咨詢業(yè)務(wù)質(zhì)量管理體系。同時，積極開拓評估評審、區(qū)域評估、規(guī)劃咨詢等新興業(yè)務(wù)，擴大服務(wù)領(lǐng)域。

（三）加強專業(yè)人才建設(shè)，積極引進專家學(xué)者

無論是政府服務(wù)，還是市場發(fā)展都離不開人才。工程咨詢是智力密集型行業(yè)，應(yīng)持續(xù)推進人才隊伍建設(shè)，始終保持高服務(wù)水準；并不斷加強專家?guī)旖ㄔO(shè)，緊密聯(lián)系地方乃至全國知名專家學(xué)者，充分利用外腦資源、加強人才梯隊建設(shè)。

（四）積極投身綜合性咨詢，探索全過程咨詢服務(wù)

工程咨詢機構(gòu)應(yīng)發(fā)揮傳統(tǒng)工程咨詢優(yōu)勢，積極參與綜合性咨詢業(yè)務(wù)，通過統(tǒng)籌考慮影響項目可行性的市場、技術(shù)、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境等各種因素，結(jié)合規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)標準及相關(guān)審批要求，增強決策論證的協(xié)調(diào)性。同時，積極探索全過程咨詢服務(wù)，優(yōu)化組合產(chǎn)業(yè)鏈資源，充分調(diào)動各方積極性，多環(huán)節(jié)多專業(yè)無縫對接，提高全過程咨詢服務(wù)質(zhì)量。

（五）著力加強自律管理，認真接受行業(yè)監(jiān)督

工程咨詢機構(gòu)應(yīng)推進自身誠信建設(shè)，規(guī)避執(zhí)業(yè)混亂和誠信缺失，在行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督管理下，共同建立公平競爭、誠實守信的工程咨詢市場環(huán)境，促進工程咨詢業(yè)健康發(fā)展。

五、結(jié)束語

綜上所述，工程咨詢業(yè)在行政審批制度改革背景下，面對深刻的行業(yè)變革，挑戰(zhàn)與機遇并存，要遵循獨立、公正、科學(xué)的原則，貫徹新發(fā)展理念，不斷深耕專業(yè)領(lǐng)域，創(chuàng)新發(fā)展方式，以規(guī)范有序的執(zhí)業(yè)操守，向高質(zhì)量發(fā)展之路邁進。