某收費公路PPP項目公開招標活動流標，經調整招標文件重新招標后，意向社會資本只有一家，能否直接采用單一來源采購呢？今天，筆者為您分析這則看似簡單的案例。

一、案例背景及焦點問題

某收費公路PPP項目公開招標活動流標，經調整招標文件重新招標后再次流標，且意向社會資本只有一家，此時是否可以采用“單一來源”方式？

對于上述情形，實施機構中形成了以下兩種觀點：

1?認為不符合單一來源采購方式的規定，不宜采用單一來源采購方式。

2?認為當發生兩次流標且只有一家意向社會資本時，采用單一來源采購方式未損害到任何法益，反而節約了政府成本；而且認為每一規定并不死板，“有原則即有例外”。

二、問題分析

在2017年11月29日交通運輸部發布《收費公路政府和社會資本合作操作指南》（交辦財審〔2017〕173號）之前，可以根據《收費公路政府和社會資本合作操作指南（試行）》（交辦財審〔2015〕192號）的規定直接適用“單一來源采購方式”，因為交辦財審〔2015〕192號文第二十二條明確規定了“公開招標意向社會資本少于三家的，項目實施機構應當分析具體原因并采取相應措施后，重新發布招標公告。重新招標后意向社會資本只有一家的，經本級人民政府批準后可以采用單一來源采購方式選擇社會資本”。

根據前述規定，本案例目前已經兩次流標，且第二次重新招標后意向社會資本只有一家，可以采用單一來源采購方式選擇該意向社會資本為中標人（需要本級人民政府批準）。

但在2017年11月29日交通運輸部發布《收費公路政府和社會資本合作操作指南》（交辦財審〔2017〕173號）發布之后，廢止了2015的192號文，并且新規定不再提兩次流標后的處理方式，因此當發生第二次流標后只有一家意向社會資本方時該如何處理，筆者認為應當依據現行法律法規及政策性文件執行。

（1）該項目當前可以變更采購方式

根據《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》第八條規定，“項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續開展采購文件準備工作；項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構應當在調整資格預審公告內容后重新組織資格預審；項目經重新資格預審后合格社會資本仍不夠3家的，可以依法變更采購方式”。

本案例中，采用公開招標方式，其資格預審時就流標兩次，依法可以變更采購程序。

（2）該項目可以采用單一來源采購方式

政府采購法實施條例第二十三條規定：采購人采購公開招標數額標準以上的貨物或者服務，符合政府采購法第二十九條、第三十條、第三十一條、第三十二條規定情形或者有需要執行政府采購政策等特殊情況的，經設區的市級以上人民政府財政部門批準，可以依法采用公開招標以外的采購方式。

而政府采購法第三十一條規定：符合下列情形之一的貨物或者服務，可以依照本法采用單一來源方式采購：只能從唯一供應商處采購的；發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的；必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。

結合該案例，其并不符合可以適用“單一來源”采購的情形，但政府采購法實施條例第二十三條為適用單一來源采購留了一個通道，即需要執行政府采購政策等特殊情況。因此筆者認為，本案例中若需要采用單一來源采購方式的，只能根據該通道，直接向地級市級政府財政部門申請批準，理由可以是：經過兩次公開招標程序但都兩次流標，并且只有一家合格意向投標人；意向投資人資質、財務情況、信譽等合格；時間緊任務重；其他情況特殊等。當然，財政部門是否有勇氣批準投資額巨大的PPP項目直接進行單一來源采購，則是另外需要考慮的問題了。

（3）本案例的情形下采用單一來源方式，符合未來發展趨勢

根據交通運輸部于2017年1月6日發布的《政府和社會資本合作（PPP）公路建設項目投資人招標投標管理辦法（征求意見稿）》（交公便字〔2017〕12號）第四十條，“重新招標后投標人仍少于3個的，報經本級人民政府批準后可以不再進行招標，招標人根據意向社會資本的具體數量通過競爭性談判、競爭性磋商或者單一來源采購方式選擇投資人，選擇程序參照《中華人民共和國政府采購法》有關規定執行”。

因此，收費公路PPP項目重新招標后只有一家意向社會資本時采用單一來源采購方式，符合未來政策發展趨勢。

三、規定簡評

筆者認為，相較于交辦財審〔2015〕192號文，交辦財審〔2017〕173號文的主要變化有兩點：一是“撥亂反正”；二是不再直接“背鍋”。

（一）“撥亂反正”

筆者理解，該項規定調整后不再賦予縣級以上政府對于單一來源采購方式的決定權，實為“撥亂反正”。交通運輸部2015年底頒布的原試行指南規定與國務院2015年初頒布的《政府采購法實施條例》規定相抵觸，前者規定由“本級人民政府”（筆者注：包括縣級政府）批準就可以進行單一來源采購，而后者規定“經設區的市級以上人民政府財政部門”（筆者注：不包括縣級政府，也不包括縣級財政部門）批準可以進行單一來源采購。

交通運輸部發布的指南效力等級低并且發布在后，國務院發布的實施條例效力等級高且發布在前，交通運輸部在交辦財審〔2017〕173號文刪除兩次流標后的處理機制規定，可以說是“撥亂反正”。

（二）不再直接“背鍋”

PPP項目往往投資額巨大，交通運輸部在交辦財審〔2015〕192號文中直接規定了可以進行單一來源采購方式，若實踐中發生相關違規行為，由于單一來源方式不是競爭性方式，社會上可能會把予頭直接指向交通運輸部。交通運輸部在交辦財審〔2017〕173號文刪除該規定，一是將“是否適用單一來源采購方式”的權力歸還給地級市財政部門，二是也讓自己落個清靜。

（三）關于PPP項目單一來源采購與“兩標并一標”問題

PPP項目大多投資額大并且包含建設部分，社會投資方和施工單位的選定程序備受關注。依據《招標投標法實施條例》第九條第1款第（三）項規定，已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的，可以不進行招標，實踐中稱為“兩標并一標”。

如果采取招標的方式選擇社會投資方，但因流標而轉采用競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等其他采購方式確定社會投資方，具備相應總承包施工資質的社會投資方或者由財務投資人與大型建筑施工企業組成的聯合體中選后是否仍然可以采用“兩標并一標”直接承接項目的施工業務？在實踐中一直未能突破，各方觀點不一。

1、支持者

支持者通過分析招標采購方式下承包商合并招選的必要性和可行性，從而認為可以“兩標并一標”。該觀點的支持者以周蘭萍律師為代表。

（1）擴大招標投標法實施條例第九條的解釋是有必要的。首先從提高社會資本參與PPP項目的積極性來看，將社會投資人與承包商合并招選有其現實必要性；其次，從PPP項目的績效評價等付費機制對于社會資本的客觀約束來看，二次招標并無必要；最后，從PPP項目全生命周期成本降低、項目管理效率提高的角度講，二次招標也不必要。

（2）擴大招標投標法實施條例第九條的解釋是可行的。從性質上講，非招標方式與招標方式都是競爭性采購方式（筆者注：單一來源方式也是非招標方式，但并非競爭性方式），既然允許后者合并招選，那么允許前者合并招選也不違背立法本意；從事前資質準入把關審查的角度講，政府在通過競爭性方式招選PPP社會資本的過程中，通過對投資人一并提交的承包商承包資質等文件的審查已經達到了其監管目的；從住建部對于全國建筑業改革的思路來看，將投資人與承包商一并加以招選的做法也符合行業改革的趨勢。

2、反對者：實踐中的保守派

反對方認為，一般情況下，為了追求采購效率，招標人會將PPP投資人的選擇與施工單位的選擇通過一次招標解決，這樣就涉及在PPP采購中，盡量能同時適用《政府采購法》與《招標投標法》，其中有一個采購方式的連接點，那就是公開招標。只有通過公開招標方式，即能符合《政府采購法》的規定，又能符合《招標投標法》的規定。因此，為避免法律風險，反對方建議在選擇采購方式時，盡量能選擇公開招標方式，同時解決投資人招標和施工單位招標的問題。

一些地方政府出于審慎性原則，也認為此種情形缺乏明確的規定和法律依據，存在一定的法律風險，故而不愿采用“兩標并一標”，要求進行二次招標。同時，也可能存在著多部門溝通問題，如地下管廊、海綿城市等PPP項目，由財政部門通過政府采購形式確定的社會投資方后，也需要當地發改部門、住建部門等認同，才能真正發揮作用。

3、筆者的觀點

事實上，財政部也持支持的觀點，認為工程企業通過單一來源方式成為PPP投資人后，也可以不經招標程序直接承擔項目工程建設工作。

財政部在2016年10月11日發布《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）明確規定“對于涉及工程建設、設備采購或服務外包的PPP項目，已經依據政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設、生產或者提供服務的，按照《招標投標法實施條例》第九條規定，合作方可以不再進行招標”，該通知將可以不進行招標的情形進行了擴展，即不限于“通過招標方式選定的特許經營項目投資人”，只要依據政府采購法選定社會資本合作方的就可以不進行招標，根據政府采購有關法律規定，政府采購方式包括招標、競爭談判、競爭性磋商、單一來源采購等多種形式。

筆者認為，畢竟財政部的通知法律效力層級較低，與《招標投標法》相沖突，若僅依據該通知規定，不經招標程序直接承擔項目工程建設工作，仍然存在較大的法律風險。原則上，PPP項目采購應當嚴格執行《招標投標法實施條例》第九條規定的規定，盡可能使用招標方式采購社會資本，若發生確需采用非招標方式進行PPP采購的特殊情形，在確保社會資本方具備對應的資質經驗及能力且不違反公平公開公正的原則下，筆者認為可以采用競爭談判、競爭性磋商、單一來源采購等非招標方式并且可以免除施工的二次招標。