近年來，國家逐步取消了實行多年的中央投資項目招標、工程招標、機電產品國際招標、通信工程招標和政府采購代理機構資質。招標代理機構資質取消后，招標代理機構數量呈現了爆發式增長。據2021年最新統計的數據，全國僅登記從事政府采購代理業務的機構就已經達到3萬家，招標代理市場的競爭進一步白熱化。隨著競爭的加劇，代理機構以低于成本報價甚至0元報價角逐項目的情況頻頻出現，引起業界關注。招標代理服務費低于成本報價是否違反公平競爭的原則？是否會損害招標人和其他代理機構的利益？是否應叫停？筆者結合多年實踐和工作體會談些粗淺認識，供業界同仁參考。

招標代理行業盈利模式分析

招標代理行業的盈利模式主要是通過向招標人提供招標代理服務，獲得招標代理服務報酬。除了招標代理服務報酬外，代理機構在招標中還可以獲得標書銷售收入、資金運作收入以及其他收入。

招標代理服務費。招標代理服務費收入一般是招標代理服務的主要收入，也是招標人選擇代理機構的主要價格依據。招標代理服務費一般由招標人承擔。但是通過在委托代理協議中約定和招標文件中明示，也可以由中標人向代理機構支付中標服務費，中標人將其納入投標成本。

標書收入。標書收入主要是指代理機構發售資格預審文件、招標文件、采購文件、招標圖紙、工程量清單、技術資料等與招標相關資料的銷售收入。標書費由所有投標人支付。按照《招標投標法》，標書費僅能收取印刷和郵寄成本。不過，有的項目投標人數量眾多，標書收入很可觀，不僅可以彌補招標代理服務費收入的不足，甚至標書收入比招標代理服務費還高。

資金運作收入。代理機構在代理招標過程中，會暫時收取和保管投標人的圖紙押金、投標保證金、履約保證金、誠信保證金、質量保證金等資金。這些資金產生的收益可以作為代理機構的收益。

其他收入。代理機構除了向招標人提供招標代理服務外，還可以向招標人提供與項目相關的其他服務，包括政策咨詢、造價咨詢、進口代理、報關、運輸、項目評估、審計服務、項目管理、監理監造等服務，獲取相應收入。

代理機構向招標人提供招標代理服務的收入應足夠支付完成招標代理服務所發生的各項成本，包括代理機構的人員工資、評標專家費（包括評審費和交通費）、開標評標會場租金、刊登廣告費用、聘請公證人員費用、應繳納的各種稅金和費用等。

招標代理服務費報價策略

在市場經濟環境下，招標代理服務費報價都是以能夠中標、價格盡量高為原則，但是一般最高報價不會超過《招標代理服務收費管理暫行辦法》（計價格〔2002〕1980 號，以下簡稱“1980號文”）的規定。在沒有競爭或者自己處于絕對優勢地位的情況下，代理機構會按照1980號文的費率進行報價。在競爭不激烈且代理機構獲取項目的意愿不是特別強烈的情況下，代理機構會按照1980號文下浮20%的費率進行報價。在競爭激烈的情況下，代理機構會按照不低于成本進行報價。當競爭激烈且代理機構獲取項目的意愿特別強烈時，代理機構不再把成本作為考慮因素，而以能夠中標作為定價的唯一因素，極端情況下就會出現0元報價。

招標項目的收入和成本因項目規模、行業特點不同而存在差異。影響項目收入的因素主要是招標金額、標段劃分、招標文件售賣價格、投標保證金收取方式等。影響項目成本的主要因素是評標專家費。有些特殊行業的評標專家需要從外地聘請，除了評審費以外，還會增加專家的交通費、住宿費等，費用會大幅提高。有些招標人要求在報刊上發布招標公告，這也成為提高招標成本的因素。

代理機構會在考慮收入和成本的基礎上研究報價水平。對于金額較小的項目，由于成本基本是固定的，而收入較少，通常價格下浮的空間較少。而對于金額較大的項目，收入較多，因此下浮空間通常較大。

低于成本投標的合理性分析

前文已經陳述，招標代理服務的收入包括招標代理服務費、標書收入、資金運作收入以及其他收入，因此，僅招標代理服務費不能完全反映招標代理服務收入的全部。首先，必須澄清一個概念，即招標代理費0元報價并不一定是低于成本的報價。代理機構通過標書收入、資金運作收入以及其他收入，有可能彌補招標成本，實際上并不一定虧損。其次，即使代理機構為了確保中標，以低于成本的價格投標，也是有其合理理由的。第一，代理機構出于公司整體戰略的考慮，愿意付出一定成本（即虧損一定金額）獲得某個具有標志意義的項目。這種考慮就像酒店開業酬賓一樣，可以起到廣告宣傳作用，是完全合理的商業手段。第二，招標代理服務具有連續性的特點，招標人與某個代理機構開始合作后，往往愿意在后續項目中與其繼續合作下去。繼續合作的項目就成為代理機構“開業酬賓”的回報。

超低價競爭是正常的市場經濟規律在起作用

市場經濟下，價格由市場通過競爭決定，政府絕不干預。但是，如果個別市場主體采用傾銷的形式競爭，排擠其他市場主體，政府就一定要進行干預。各國都有反壟斷的法律，或者反托拉斯法，其目的就是保護正常的競爭環境。而進行市場傾銷、建立托拉斯的目的則是為了形成價格壟斷或價格同盟，排擠其他競爭對手。

傾銷和托拉斯一般發生在市場準入門檻較高或競爭不充分的行業，例如能源、交通、金融、鋼鐵等。對于招標代理行業而言，進入門檻非常低且競爭充分，既不需要大量的資金，也不需要大量的資產，技術難度也沒有達到專有的程度。因此，任何社會主體想通過傾銷去壟斷市場都是無法實現的，招標代理行業不存在通過傾銷、低于成本投標而壟斷市場的經濟學基礎。一些代理機構為了沖業績或者進入某個地區、某個領域的市場，以低于成本的價格競爭，是針對某個特定項目的個別行為，是市場經濟的正常現象，不應苛責。

當然，按照《招標投標法》的規定，在招投標活動中，投標人不得以低于成本的價格競爭。如果招標人以招標的方式選擇代理機構，投標人應說明其報價不低于成本，否則其投標可能被作無效處理。但是如果招標人以招標以外的其他方式選擇代理機構時，代理機構低于成本報價不應被認定無效。

應防范低于成本競爭帶給招標人的風險

有些代理機構以低于成本的價格競爭，但是并沒有做好承受虧損的準備，或者一開始就沒有準備誠信履約。這會給招標人帶來風險。

不誠信的代理機構會通過不合法手段獲取收益，主要有以下方法：

向中標人索取費用。待中標人確定代理機構以后，代理機構要求中標人負擔評標專家費、會場費、配合費等不合法費用。中標人出于辦事順利的考慮，只能默默承受。

降低服務質量，減少成本支出。代理機構在提供服務時通過降低服務質量、減少服務內容、縮短服務時間、降低服務標準、用低端服務人員代替高端服務人員等手段，減少成本支出，損害招標人的利益。

要求招標人額外付費或漲價。代理機構借委托協議約定不清楚的內容，要求招標人額外付費，例如專家費、會場費、交易服務費等，或向招標人提出漲價要求，不漲價就拖延項目，逼招標人就范。

為投標人違法違規提供信息。有些代理機構或工作人員明知違法而向投標人提供應保密的信息，或者協助投標人圍標串標，牟取非法收入。

此外，還包括高價出售標書，挪用暫時保管的保證金等資金用于營利等。招標人應提高警惕，防范不法代理機構非法牟利，損害招標人利益。

向全過程工程咨詢轉型是代理機構生存的必由之路

招標代理行業是以服務換取酬勞的行業，酬勞的多少取決于服務的價值。要提高招標代理服務的盈利能力，必須提高招標代理服務的價值。而向全過程工程咨詢轉型是招標代理機構生存的必由之路。

工程建設項目涉及大量的服務內容，包括投資機會研究、環境影響評價、項目建議書、可行性研究、項目管理和代建、勘察、設計、招標、造價、設備進口、檢驗檢測、監理、跟蹤審計、后評估等。2019年，國家發展改革委、住建部倡導在工程建設項目中推廣全過程工程咨詢服務。在工程建設項目產業鏈中，最有條件擔任全過程工程咨詢服務總牽頭單位的就是代理機構。原因是代理機構負責對勘察、設計、監理、造價服務等工程項目涉及的相關服務進行招標，熟悉其服務內容、管理模式、計費規則、管理要點等，可以牽頭組織提供全過程工程咨詢服務總承包。通過向全過程工程咨詢轉型，不僅能夠提升代理機構在工程服務中的地位，也能夠提高代理機構的盈利能力。

綜上所述，在市場經濟環境下和激烈的競爭中，招標代理機構以低于成本的報價甚至0元報價競爭是不違反法律規定的，屬于正常的商業行為，是市場經濟由不成熟向成熟發展必須經歷的過程。面對競爭對手的低價競爭，哀嘆“沒有利潤何來質量”“餓死同行、累死自己、坑死客戶”和一味指責競爭對手不按套路出牌，是代理機構在競爭失敗后的無奈呻吟。代理機構應對激烈的市場競爭有充分的思想準備，了解競爭、懂得競爭、習慣競爭。從長遠考慮，代理機構應從單純的招標代理服務向全過程工程咨詢轉型、從提供單一服務產品向提供多種服務產品轉型、從勞務服務向智力服務轉型、從程序服務向價值服務轉型。唯有如此，才能在市場競爭中永遠立于不敗之地。