目前，招標控制價與竣工結算價背離的現象十分嚴重。保守估計，至少95%以上的政府投資項目工程竣工結算超過了招標控制價，對工程招標投標管理的嚴肅性、權威性，產生了極大的挑戰。更嚴重的是，已經逐漸讓工程招標投標管理變成了一場很不公允、很不科學的“游戲”。究其原因，法律、法規和規范層面，對招標控制價與施工圖預算各自的作用及其相互關系界定不清，劃分不明，甚至以招標控制價替代施工圖預算是其重要原因之一。

1、招標控制價有施工圖預算的功效嗎？

從我國法律條文中提出招標控制價的概念那天起，就擴大了招標控制價的功效。招標控制價，最初稱最高投標限價，也有人稱其為攔標價、最高預算價、預算限價，且從一開始，就與概算扯上了關系，明確規定只受概算的控制。《工程建設項目施工招標投標辦法》(發展計劃委員會等七部委30號令)第8條：“依法必須招標的工程建設項目，應當具備下列條件才能進行施工招標……初步設計及概算應當履行審批手續的，已經批準……有招標所需的設計圖紙及技術資料”。這就給人產生了一種錯覺：招標所需的設計圖紙不一定是經審批的施工圖紙。在工程招標過程中，才出現了招標圖紙與施工圖“兩張皮”——脫節的現象。

建設部《建設工程工程量清單計價規范》（GB50500-2008）頒布后，明確提出了招標控制價的概念，且對其與概算的關系規定得更加具體、明確，致使招標控制價完全失去了其本性。該規范規定:“國有資金投資的工程，應實行工程量清單招標，招標人應編制招標控制價。招標控制價超過批準的概算時，招標人應將其報原概算審批部門審核”。指定控制招標控制價直接概算控制。使人誤以為招標控制價就是施工圖預算，概算審批后就可直接進行工程招標。

2、招標控制價與施工圖預算是一個范疇嗎？

招標控制價與投資估算、設計概算、施工圖預算是兩個門類、作用完全不同的事物。招標控制價是招標文件的重要組成部分之一，招標控制價編制是招標投標的一個環節，是業主對期望購買的建筑服務產品預期值的最大限額。

正如市場買賣商品，是買主的一個最高預期值。投標報價則是賣主（建筑服務供應商）的報價。通俗地說，也就是說，愿意出這么多錢賣出某件農貿產品。這種建筑市場的買賣價格，一般遵循價格與價值對等的原則，但許多時候，其價格與價值并不一定對等。譬如青菜，早晨可能是5元/kg，上午可能是4.5元/kg，下午收攤前可能只有3元/kg。總體價格可能不會低于其種植成本，但也不能排除就不會低于種植成本。

如果從這個角度去詮釋招標控制價與投標報價，其實就是一個買（交易）的最高價和一個賣（交易）的較低價，也就是一個業主確定的交易最高價與建筑服務供應商報出的一個能夠承受的交易較低價。《建設工程質量管理條例》第10條規定：“建設工程發包單位不得迫使承包方以低于成本的價格競標，不得任意壓縮合理工期”。不得迫使，從另一個方面去理解就是可以自愿低于成本競標。

政府基本建設管理程序是我國政府總結出來的一套完整的、科學的基本建設管理程序。《國務院關于投資體制改革的決定》【國發（2004）20號】規定：“對于政府投資項目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況外不再審批開工報告，同時應嚴格政府投資項目的初步設計、概算審批工作；采用投資補助、轉貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請報告”。《建設工程質量管理條例》第20條：“建設單位在工程開工前，必須辦理有關工程質量監督手續；組織設計和施工單位認真進行設計交底和圖紙會審；施工中應按照國家現行的有關工程建設法律法規、技術標準及合同規定，對工程質量進行檢查；工程竣工后，應及時組織有關部門進行竣工驗收”。《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》(住房和城鄉建設部令第13號)第3條：“國家實施施工圖設計文件(含勘察文件，以下簡稱施工圖)審查制度……施工圖未經審查合格的，不得使用。從事房屋建筑工程、市政基礎設施工程施工、監理等活動，以及實施對房屋建筑和市政基礎設施工程質量安全監督管理，應當以審查合格的施工圖為依據”。

建筑產品的形成有一個從大致設想到逐步細化，從文字說明、簡圖示意到粗略設計、具體設計的過程。建筑產品的預算形成也有一個由估算，到概算、預算，逐步細化、深化的過程。以招標控制價替代施工圖預算，不是一個簡單的名詞的替換。它打亂了預算形成由粗至細、由不清晰至清晰、由不完整至完整、逐步深化的預算形成體系，同時也打亂了我國政府通過多年摸索、總結而形成的基本建設管理程序。

3、正本清源，還原事物本質

正本清源，還原事物本質，是發揮招標控制價與施工圖預算各自功效的最佳選擇。

招標控制價是的招標投標管理的一個重要環節。招標是要約邀請，投標是要約，中標通知書是承諾。這是一個招標投標市場競爭的閉合系統。通過這個環節就形成了公正、公平的建筑服務產品承發包交易價格。對其中約定的內容的調整，必須履行相應的程序，并經交易雙方協商一致，包括清單項目以及工程量、項目特征、綜合單價和合價。

施工圖預算是工程項目預算形成的最終環節。也就是說，工程項目預算只有經過投資估算、設計概算和施工圖預算這三個環節后，才能最后定型。作為施工招標控制價來說，它是施工招標控制價確定的直接依據。沒有施工圖預算，施工圖預算沒有經過技術審查，就不能確定招標控制價，就不能對外進行施工招標投標。

兩者的關系是，一個是投資人或業主公布的建筑服務產品的最高限價，一個是投資人或業主對建筑服務產品實際購買成本的預先經濟核算。施工圖預算與中標人投標報價以及施工簽約合同價的水平差，應視為中標人對建筑服務產品的銷售折扣與折讓，按銷售折扣與折讓進行處理。

在工程竣工結算時，按實際成本進行核算；在資產結轉時，按實際成本進行核算，并將銷售折扣與折讓部分，作為資本增值，計入資本公積——資本溢價；在與施工方結算時，扣除銷售折扣與折讓部分后，差額支付。這不僅能更好地發揮施工圖預算對工程成本的控制作用，也有利于真實核算建筑服務產品的實際成本，還更能發揮招標控制價、投標報價的真正功效。